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关于农民工城市住房问题的调查报告
关于农民工城市居住问题的调查报告
进城的农民工尽管已经加入到城市的劳动分工，承担着城市专业分工的一些重要功能，但是并没有自然地整合到城市社会中去。农民工居住环境恶劣，严重地阻碍了他们对城市的认同，而现有的住房制度，又构成了农民工向城市迁移的反推力。只有“安居”才能“乐业”，多渠道采取措施解决其住房问题是农民工真正融入城市社会的关键。
住房是人类最基本的生存条件之一，正如马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出的:“我们首先应该确立人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是人为了能创造历史，必须能够生活，但是为了生活，首先需要衣、食、住以及其他东西。”保证农民工的基本住房条件，是维护人的最基本的生存权，也是促使农民工真正融入城市社会，加快城市化进程的关键。
如何解决进城农民工的居住问题,已经成为新时期我国各个城市政府面临的挑战。这个问题解决得好,不仅有利于改善农民工在城市的待遇和生活质量,解除农民工的后顾之忧,而且也有利于农民工与城市市民之间的社会融合,防止发展中国家城市化过程中曾出现过的“贫民窟”和“棚户区”蔓延等“城市病”现象,使城市真正走上和谐和可持续发展的道路。
为了切实的了解农民工的居住现状，我们在调查过程中，采取了走访、集体座谈、农民工个别深层访谈、问卷调查等形式，搜集相关资料和数据，比较深入地了解了各地所颁发的与农民工社会保障问题相关的规章制度、调查了农民工对这些保障政策的态度、也着重点调查了农民工的参保意识及参保者的可能受益状况。现将调查中的发现报告如下:一、农民工居住现状分析
1.居住面积小，环境差，配套设施不齐全
目前农民工的住房解决主要有3种方式:租房、单位宿舍和工棚。根据对驻马店市农民工住房种类及人均面积的调查，得出:农民工人均居住面积多年维持在不足4平方米的水准。和城市人均住房面积迅速增长相比，目前农民工人均住房面积比1980年的城镇人均3.9平方米还要低。另据国家统计局最新发布的《城市农民工生活质量状况调查报告》指出:目前，农民工在城市打工大多居住在简陋的宿舍里，有29.19%农民工居住在集体宿舍里，有20.14%的农民工居住在缺乏厨卫设施的房间里，7.88%的农民工居住在工作地点，6.45%的农民工居住在临时搭建的工棚里，还有12.54%的农民工在城里没有住所，只能往返于城郊之间，或回农家居住。居住面积小、环境差、配套设施不齐全，生活质量低下，是目前我国农民工居住的基本现状，和他们为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设所做出的重大贡献相比较，存在明显的不公平。因此，当前最迫切的事情是为农民工提供具备基本人居条件的住所，能充分考虑农民工的作息规律、居住模式、居住习惯、地域分布等特点以及经济承受能力，以改善目前农民工的居住状况。
2.房价高，收入低，住房保障缺乏
目前我国城市住房价位居高不下，一般的城市居民在没有住房保障制度的情况下，都难以实现购房愿望。而对于绝大多数低收入的农民工，更是不敢奢望能在城市购买或租住配套较好的住房。据国家统计局最新发布的《城市农民工生活质量状况调查报告》表明，进城务工经商的农民工的平均月收入为966元，一半以上的农民工月收入在800元以下，其中月收入在500元以下的占19.67%，月
-800元的占了被调查的农民工总数的33.66%，只有一成的农民工的收入在500月收入超过了1500元。农民工的低收入决定他们无力购买普通商品房，也无力承受过高的房屋租金。目前由于政府财力有限，以及城乡二元住房结构的影响和户籍制度的限制，农民工群体作为整体被排斥在中国城市住房体系以外。尽管也有
部分农民工可以享受所在企业或单位的住房保障，但这一般都与工作岗位有关，他们这些人所享受的住房保障与城市户籍人口相比，水平低，幅度小。
二、解决农民工城市住房问题的建议
1.增加农民工收入，增强农民工的城市住房消费能力(1)严格执行农民工最低工资标准，逐渐提高农民工收入中的住房消费比例。对农民工进城就业与城市居民就业应一视同仁，切实改变农民工工资偏低、同工不同酬的状况。政府应制定农民工的最低工资标准，并严格执行，保证农民工的最低生活水平。同时政府应在适当的政策引导下，如退税、抵扣等，引导用工单位为改善农民工的居住状况做出努力，政府可以要求用工单位给职工发放的工资中，包含住房补贴，并逐渐提高农民工收入中的住房消费比例。由于目前用工单位拖欠农民工工资的现象仍旧时有发生，因此城市政府应当认真按照《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求，建立农民工工资支付监控制度和工资保证金制度，从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题，要求用工单位做到工资发放月清月结或按劳动合同约定执行，确保农民工工资按时足额发放给本人，为农民工的住房消费提供资金保障。(2)改革现有农村土地使用制度，推进农村住房产权流转，增加农民工收入。改革开放以来，农村经济发展迅速，农民收入上升，不少农民把大半辈子的积蓄都投资在住房建设上，而向城市迁移，住房处由于受现行法律、政策的限制以及农村住房市场对策与战略的缺失，存在很大难度。而要改变这种状况，首先必须改革现有的农村土地使用制度，其次启动农村住房产权流转市场，推进农村住房产权流转，增强农村住房变现能力，以提高农民工的城市住房消费能力。
2.建设和提供符合农民工实际需要的城市住房
(1)加强农民工城市住房管理，提供符合农民工需要的城市住房。a.加强农民工城市住房租赁市场管理。目前我国农民工租赁的住房主要是城郊结合部和城中村的住房，由于住房的性质主要为私有，因此管理上还处于比较混乱或无人监管的阶
段，居住环境差，配套设施不全，居住面积狭小，难以符合农民工的居住需要。因此政府应根据该类租赁市场的实际情况，对农民工的城市住房市场进行统一管理，首先可以从市场准入的角度来进行，对社会出租房屋、农民出租自建房屋都要制定基础设施、公共卫生和环境等方面的标准，只有符合标准的住房才能进入农民工住房租赁市场。其次建立专门的农民工住房管理部门和服务部门，一方面对农民工住房的市场准入进行监督和管理，另一方面可以通过农民工住房管理信息系统，为农民工提供免费的住房租赁服务，使农民工可以低成本的获取符合租
赁要求的住房。b.加强农民工集体宿舍和建筑工棚的建设管理。对于企事业单位建设的集体宿舍和建筑工棚要求符合农民工城市住房居住标准，必须满足基本的设施条件才能投入使用。对于新建的集体宿舍还要注意房型的选择，应充分考虑农民工目前的居住情况，以小户型和小面积为主。同时政府可以采取适当的优惠政策如:土地的优惠、税费的优惠等，积极鼓励有能力的企业自建员工宿舍。(2)加快农民工城市住房建设，解决农民工城市住房房源缺乏问题。一方面，在城郊结合部，可以通过村集体组织集资修建住房，解决部分源问题。由于城市化进程的加快，城郊结合部产生大量的失地农民，他们的土地被征用，通常可以获得一定数额的补偿金。村集体经济组织以将农民获得的补偿金集中起来通过与政府合作，投资建设农民工住房，不但可以解决农民工的城市住房问题，也能较好地为失地农民创造财富。另一方面，从社会的角度，多方面聚集财力解决农民工的住房问题。可以通过发动社会力量尤其是企业的慈善捐赠，解决农民工住房建设资金。也可以通过采取一定的优惠政策，鼓励房地产开发商投资建设农民工住房。但应注意的是，农民工住房建设用地选址，要从有利生产经营和方便生活角度出发，房型设计要以经济适用为原则，以小户型为主，避免出现建而不住的现象的出现。
3.积极创造条件，将农民工逐渐纳入城镇住房保障范围(1)逐渐将农民工纳入住房公积金政策范围。将农民工纳入住房公积金政策范围，体现了公平对待的原
则。政府应拓宽住房公积金的缴交面，规定所有的行政机关、企事业单位和社会团体都要按照法规规定，实施住房公积金制度，重点推进在私营企业、外资企业等非公有制企业建立住房公积金制度。对于农民工只要连续缴存住房公积金一定时间以上，应可以申请住房公积金贷款，且缴交的标准也可以适当降低。对于大部分农民工来说，由于收入低，对未来的预期不高，因此在城市购房的可能性很小，对于这部分群体，若缴交了公积金，政府应允许其可以采取公积金或公积金贷款支付房租，以改善其居住条件。(2)逐渐建立农民工廉租住房制度。国发[1998]23号文件提出“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;对于中低收入家庭，购买经济适用房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”在实践中，我国已面向城市中低收入家庭推行了包括廉租房、经济适房、贴息贷款及住房基金等形式在内的一系列住房保障制度，但保障对象仅限于具有城镇户口的居民。对于农民工，只能望房兴叹。在十六届五中全会公报和国家“十一五规划”中，都先后提出了要重点解决“三农”问题和进城务工人员的相关社会问题。住房作为基本生存资料，是政府关注的重点。因此，对于那些不能通过市场及用工单位解决住房问题且收入在一定数额之下，连续在城市工作一定年限以上的农民工，可以纳入廉租房的供应对象，在一定程度上解决其住房问题。
(3)逐渐将农民工纳入经济适用房政策范围。我们所提出的城市化目标中，很重要的一项指标就是让更多的农民工在城市安居，实现农民工向城市的迁移。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求，要多渠道改善农民工居住条件，将在城市居住时间满3年的农民工纳入经济适用房供应范围;市县政府每年要提供经济适用房总量的10%用于解决农民工住房。作者认为，将农民工纳入经济适用房政策范围，在具体的实施操作中，可以采取不同的操作方法，例如，对于那些在短期无力购买又不具备享受廉租住房条件的困难家庭，可以根据实际情况，从经济适用住房中划出一定比例住房作为经济租赁房，承租户可先按成本租金支付
一定年限后，再按承租当年经济适用房价格购买。逐渐将农民工纳入经济适用房政策范围，是实现农民工向城市迁移的有效途径。制定适合定居型农民工的多层次的住房保障政策住房是发展资料和重要的生存资料。居民的基本住房需求得不到满足,是无法进行其他生产活动的,社会安定也难以实现。因此,住房问题是经济问题,也是社会问题。居住权是公民权利的重要组成部分,拥有适当的住房也是一项最基本的人权,让“居者有其屋”是每个国家政府不可推卸的责任。
目前,城市住房制度改革很少考虑农民工的多样化需求,城市住房制度只为
那些希望融入城市社会的定居型农民工无法获得稳定农民工提供了有限的选择,的住所。根据特纳(Turner)的研究,进入城市的新移民一般分为两个阶段:新移民进入城市首先是在城市中心贫民区租房,进行初步安置,然后随着收入水平的提高,出于对居住稳定性或所有权的考虑,移民们会搬离市中心贫民区,开始修建自建房屋或购买住房以改善其住房状况,进行再次安置。可见,处在不同迁移阶段和不同收入水平的农民工,在住房选择上有很大的差异,政府应该提供适用于农民工的多层次的住房保障模式。
4.建立稳定的农民工住房保障资金渠道
世界各国的经验均证明,低收入居民的住房问题不可能完全由市场来解决,更多的需要用住房保障来解决,我国目前住房难的根源不仅仅在于房价高涨,还与公共住房的严重短缺有关。而公共住房资金的短缺又是公共住房问题的核心问题。目前我国政府并没有把住房保障清晰纳入公共财政体系,使其缺乏稳定的资
进展缓慢,覆盖面小。廉租金渠道。廉租房和经济适用房建设由于缺乏资金支持,住房的保障面尚不足5‰,经济适用房的开发投资目前也仅占住宅投资的5%左右。特别是改革开放以来,农民工成为我国城市化和经济增长的重要推动力量,但农民工的居住、工作条件却长期未能成为政府关注的问题,政府把主要财力用于高
尚社区、广场等形象工程,而不愿意为农民工的居住需求投资,公共住房资金则一减再减。据有关部门统计,2005年全国土地出让金收入高达5500亿元,但全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金仅为47.4亿元,用于经济适用房建设的资金也只有62亿元。要解决包括农民工在内的低收入居民的住房问题,必须把住房保障纳入公共财政体系,尽快建立以公共财政为主的住房保障资金制度,对最低收入家庭实施廉租房补贴,将包括农民工在内的低收入家庭的住房保障工作法制化、政策化。首先,地方财政要将廉租住房保障资金纳入年度预算安排。其次,住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后应全部用于廉租住房建设。再次,适当提高土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例。第四,政府还可以利用资本市场筹集住房保障资金,如发行债券,为保障性住房建设进行融资。总之,政府应通过安排一定的财政资金支持住房保障,运用多种政策手段给予低收入群体不同的保障支持力度,帮助低收入群体获得基本的住房,以实现“居者有其屋”。
5.制定农民工居住标准,改善农民工在城市打工期间的居住条件
根据第五次全国人口普查长表数据,2000年农村劳动力在城市就业的行业分布中,建筑业占14.15%,制造业占46.16%,批发和零售贸易、餐饮业占21.19%,社会服务业占7.14%。在建筑业和制造业中的农民工占了进城务工人员总数的60%以上,解决好建筑业和制造业雇佣的民工的居住问题,就意味着解决了大部分农民工的居住问题。目前,建筑行业雇佣的民工一般居住在企业免费
提供的简易工棚内或居住在未竣工的房屋中,而制造业和工矿企业雇佣的农民工,一般交纳少量住宿费,居住在企业提供的集体宿舍中。由于农民工缺乏维护权益的组织和意识,一些企业为了追求短期利润,降低成本,提供给农民工的居住条件恶劣。政府应通过制定行业标准,对工棚的质量、人均居住面积、居住环境、配套设施等基本居住条件进行硬性规定。对于提供集体宿舍比较集中的行业,应该制定更为细致、更有针对性的居住标准,可以推广使用标准化的活动工棚,改善农民工的居住条件。其实,建设部早在2005年就颁布实施了《建筑施工现场环境与卫生标准》。根据该规定:施工现场的施工区域应办公区、生活区划分清晰,并应采取相应的隔离措施;施工现场应设置办公室、宿舍、食堂、厕所、淋浴间、开水房、文体活动室、密闭式垃圾站(或容器)及盥洗设施等临时设施;施工现场应设置水冲式或移动式厕所,厕所地面应硬化,门窗应齐全。蹲位之间宜设置隔板;高层建筑施工超过8层以后,每隔四层宜设置临时厕所。厕所应设专人负责清扫、消毒。现在的问题是应进一步督促企业落实好这些规定。对于用工量比较大、以进城农民工为主要用工对象的其他劳动密集型企业,也应制定和实施本行业农民工宿舍和工棚的标准,规范农民工的居住标准,政府行业主管部门、劳动监察部门和卫生部门应该加强对于企业农民工宿舍、食堂等设施的检查和监测,维护农民工的合法权益,改善农民工的劳动条件和居住条件,保证农民工的人身安全和身心健康。
6.“城中村”改造时充分考虑农民工的居住需求,降低他们的居住成本
20世纪70年代末和80年代,许多国家为应付贫民窟的发展,市政当局通常以实施城市改造项目为由,对贫民窟居民进行驱逐。但这种方法仍然无法解决贫民窟问题,只是将贫民窟问题转移到了城市的边缘地区,城乡结合部地区,造成在城市边缘不断出现新的贫民窟。我国“城中村”改造应该吸取发展中国家的经验教训,要避免单纯从改善城市形象角度出发,在没有规划好农民工居住的情况下,急于实施大规模的“城中村”改造。实际上,流入城市的农民工多数缺乏培训和技术,很难马上获得稳定的工作和收入,其生活方式和习俗也往往遭到当地人的歧视,难以融入城市社区,只好聚集在“城中村”。因此,“城中村”的存在在一定程度上是具有积极意义的。“城中村”通常是农村人口迁往城市的第一个目的地,它为新移民提供了一个调整和适应的场所,选择居住“城中村”是这些迁移人口的理性行为。特别是由于现阶段我国大部分城市提供给农民工等低收入群体的出租房屋数量十分有限,从流动人口角度看“,城中村”是他们生活的“驿站”,正是“城中村”廉价的房屋
租金,为农民工提供了一个在城市中的栖身之所,在最低的限度上保证了他们在城市中的生存与发展。如果“城中村”改造后,农民工失去了廉价的住房,这无异于发展中国家对“贫民窟”居民进行驱逐的办法,不仅无法从根本上解决农民工的居住问题,也不利于城乡经济的发展。因此,在目前这个阶段,对我国城中村的治理主要还应从更多、更好地满足进城农民工的住房需求出发,改善住房质量和居住环境。也就是说,政府部门改造时应当充分考虑城中村在吸纳进城农民工方面的独特优势,按照每个村的农民工数量和居住状况,将不同层面、不同类型的农民工住房纳入城中村改造规划、设计和实施的全过程,切实为当地农民工提供住房保障,而不是大规模的拆迁,彻底地将农民工从城中村内排除出去。对于城乡结合部的“城中村”的治理改造思路应以“治理”为主、“消灭”为辅,即主要以规范出租房屋和“城中村”的环境卫生标准,提高住房质量,而不是大规模拆迁,清除“城中村”。
7.政府鼓励社会利用闲置房屋,建设农民工公寓低价出租给农民工
非永久性迁移型(非定居型)农民工的居住类型以“租赁房屋”居住和寄住“宿舍、工棚”为主,他们基本都没有自己的住房,真正能够“自购房”的农民工更是少之又少,其居住状况与城市本地居民具有显著差异,具有明显的“临时性”特征[13]。对于农民工这样的低收入阶层,政府一般通过公共住房体系为他们提供住房保障,有效解决其住房难题。改善农民工的居住条件,给他们提供低价的出租房,降低其在城市打工期间的居住成本,也是各级城市政府的重要职责,因为大量廉价的农民工,对于城市的工业化及整体经济发展有十分重要的作用。政府给农民工提供廉价的住房,使这些劳动力生活支出减少,可以被视为是政府替企业支出的“社会工资”(socialwage)。当然,解决农民工住房问题,政府也不能大包大揽,要注意调动社会方面的力量,多方面解决。政府主要是给予必要的政策支持,鼓励社会利用闲置厂房、学校、仓库等改建适合农民工居住的房屋,并在城市规划中予以考虑。在山城重庆,政府采取匹配小额贷款、相关税费减免或部分出资等形式,或将现有社会
闲置住房进行改建,或将低档旅馆进行改造、完善,或运用社会力量新建,或对农民工租赁的房屋进行综合整治,兴办起一批深受农民工欢迎的“农民工公寓”,吸引了大量农民工入住。在苏州、无锡等地,政府利用
并建立了比较完善的管理集体土地建造了一批规模化、标准化的农民工聚居点,制度,有的还设有农民工“维权会”、“法律援助服务站”等,为农民工提供了具备基本人居条件的住所,也取得了较好的效果。