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理性官僚制的困境与创新北京大学社会发展研究所
王文章理性官僚制作为一种现代组织形式，在各国政府和大的企事业机构的行政管理中得到广泛采用，这个格局至今没有根本改变。但是随着时代的巨变，尤其是信息经济时代和后工业化社会的来临，理性官僚制在应对时局的变化方面显得缺乏灵活性，曾经值得称道的“效率”也大大下降。如何改革现有的官僚制， “建立和维持一个顺乎民意而负责的官僚机构，是现代化和正在现代化的社会－资本主义社会或社会主义社会、发达社会或落后社会－的难题之一”【1】。许多国家的政府和企事业机构为提高行政管理的效率而进行了卓有成效的改革努力，国外学者也在这个领域里进行了有益的新探索，总结了改革的经验和价值取向，提出了进一步改革的思路。他山之石，可以攻玉，了解和学习西方的先进经验，以及各国学者的最新研究成果，对推进我国当前的政治体制和经济体制改革、提高政府部门和企事业机构的行政工作效率会有重要的启迪作用。
一，现代理性官僚制的特点
要理解当前西方所进行的官僚制改革，就必须首先要了解现代理性官僚制的特点。现代理性官僚制通常指以相对专业化的官僚为主体，所构成的政府和企事业的一系列制度和原则的总和；它实质上是一种官僚体系，是近代尤其是产业革命后发明与创造出来的主要用来指导政府和企事业活动的组织形式，也是迄今为止最有效、最流行和最成功的组织形式。它意味着理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物【2】
。在现代政治制度里，由于官僚几乎包办了政治制度的输出，极大地影响着决策过程，起着大部分裁决和传达信息的功能作用，充当着利益表达者和聚合者的角色，所以，官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作。
【3】历史上抛弃和砸碎官僚制的革命均以失败而告终就是明证。
德国著名学者马克斯·韦伯曾经对理性官僚制进行了详细的研究和总结，提出了系统化的理性官僚制理论，奠定了现代组织理论基础。他所说的理性官僚制是建立在合法型统治理论的基础之上的。他认为任何统治或权威都必须有某种形式的合法性做基础，历史上能被社会接受的合法统治大致有三种纯粹的类型，即合法型统治、传统型统治和魅力型统治。传统型统治是建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上；魅力型统治是建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性、或者英雄气概、或者楷模样板之上；而合法型统治是建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，是合法受命进行统治的，这种统治服从有合法章程的、事务的、非个人的制度和由它所确定的上司。传统型统治和魅力型统治都属于非理性的统治，不宜作为现代行政组织的基础。而合法型统治属于理性的统治，因为它建立在下述法制观念基础之上的，即“通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向（或者两者兼而有之），并制订成章程”，因此它可以作为现代官僚行政管理组织的基础, 同时后者也是合法型统治的最纯粹类型。【4】
历史上任何制度的产生都需要特定的环境，理性官僚制的产生也概莫能外，它的产生至少需要以下几个方面的社会和经济前提：1，货币经济的发展；2，行政管理的范围和数量的扩大；3，行政管理强度的深化和现代交流手段（公共的陆路、水路、铁路、电报等等）的现代化；4，现代资本主义的经济交往要求行政管理具有尽可能快捷地、精确地、明晰地、持续地完成任务的纯技术上的优势；5，国家权力和行政管理运作手段的集中；6，现代群众民主的建立与人和物意义上的“法律
平等”。【5】根据以上前提条件，理性官僚制的行政管理只能首先发生在西方的现代资本主义国家，因为它们拥有发育良好的理性法律、货币经济、发达的通讯和运输手段、先进的科学技术和行政手段的集中化，而象中国这样拥有悠久传统官僚制历史的国家，则由于缺乏这些条件难以成为理性官僚制的发源地和生长地。事实上，现代资本主义与现代理性官僚制有着不解之缘，因为它首先在历史上创造了对持久稳定的、严肃紧张的和可预计性的官僚制行政管理的需要，同时也提供了官僚制以最合理形式赖以存在的最合理的经济基础，如货币资金和现代技术条件等等。
具体而言，理性官僚制的行政管理有着以下几个突出特点：1，法制化。现代行政管理机构有其固定的权限范围，并且由法律或行政法规来加以规定，行政事务在权限范围内按法规持续地运作；有明确划分责权的规章制度和工作程序；采取档案制度化进行管理。2，科层化。实行机关等级制和职务等级制原则，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系，并按等级赋予相应的权力，各个层级的官员和机构都接受严格的监督；官员职务的升迁根据年资或政绩，或者两者兼而有之。3，公私分开。主张严格的公事公办，公私界限分明，公务活动领域与私人生活领域有明显区别，工作区域与生活区域分开；行政管理班子同行政管理物资和生产物资完全分开；任职人员对职位不能占为己有。4，专业化。主张技术专长，官员的选拔和任命注重知识和业务能力；注重专业培训；实行分工的原则，解决事务“不看人办事”，而是根据可以预计的规则，排除一切纯粹个人的、一切非理性的、不可预计的感觉因素。5，职业化。要求行政官员全身心地投入公务活动，职务就是“职业”，就任职务就要承担一种忠于职守的义务；采用固定的货币薪金支付报酬。6，效果的可预见性。理性官僚制作为一种社会组织的特殊形式，其存在便于将总体法规应用于具体情况，从而增加了行动的可预见性，“对于官僚体制来说，‘可预见的规则’，具有真正决定性的意义。”【6】
因此，理性官僚制这一组织形式的行政管理是属于目的合理性的管理行为，体现了科学精神、法制精神与理性精神，抛弃了经验管理过程中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，带来了理性与效率，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时……能达到最佳的效果。”【7】所以韦伯盛赞官僚体制的行政管理是“实施统治形式上最合理的形式” ，各个领域里（国家、教会、军队、政党、经济企业、利益集团、协会、基金会等等）现代团体形式的发展，一般都与官僚体制的行政管理的发展和不断增强有关。【8】正因为如此，它适应了随现代化浪潮而来的现代政府、企业和一切大型社会组织管理复杂化的需要，并同自由竞争的市场经济、完备的理性法律和适应社会变化的崭新伦理原则一起，推动着近现代社会的不断进步和发展。
二，时代的挑战与面临的困境
理性官僚制在近现代史上起过重要的进步作用，而时代的发展和社会的进步也不断向它提出新的挑战。特别是 20 世纪下半叶以来，高新技术革命使得世界发生着日新月异的变化，社会发展的速率和节奏愈来愈快，社会的复杂性较以往大为增加, 这一切都是产业革命时代所望尘莫及的；而自 70 年代以后，人类社会的脚步已经开始迈向后工业化社会或后现代化社会，跨入到信息革命和知识经济时代的门槛。在这种新形势下，政府与企业相互渗透产生出混合经济，规模巨大的跨国公司出现在世界各地，全球化一体化浪潮越来越成为大势所趋。与此同时，人口素质极大提高，人口流动非常频繁和迅速，人们的工作价值观趋向追求更多参与、
更有意义的和创新的工作。因此, 理性官僚制所面临的外部环境已完全不同于产业革命时期。
这些新因素的出现要求一种和谐的、灵活的组织结构。作为一种组织形式的理性官僚制出现了明显不适应现状的情况：一是无法解决个人目标与组织目标的矛盾冲突，二是在外部环境发生剧烈变化的条件下缺乏足够的应变能力。它出现今天这样的困境并非偶然，因为任何制度，无论它多么优越与先进，都会存在这样或者那样的不足，理性官僚制也不能幸免，自从诞生之日起就存在普遍的无能和惰性、官僚主义这样一些问题，不仅政府部门而且企业界也有这些问题。阿尔文·托夫勒就说过，“……在工商业界，官僚主义的猖獗程度决不亚于政府机关。的确，许多世界上最大的公司和企业同样地陈腐保守和傲慢无礼。”【9】另外，产生于产业革命时期的理性官僚制体制具有强烈的等级制时代特征，只有最上层的人才掌握作出决定的足够的信息，并借助于集权机制来适应环境，使组织有效地维持与发展；而今这种体制已变成迟缓的、中央集权式的官僚体制，在变化迅速、信息丰富、知识密集的 20 世纪末期已不能有效地运转。可以说，官僚制的体制结构变得无法调适其内部的活动，以维持内部系统的正常运作，也无法协调与外部环境的关系, 这影响了它本身的命运和前途，不少学者对理性官僚制产生了深深的怀疑，并向它发动了猛烈的攻击。这种形势的发展迫使它非得进行彻底的改革不可。
官僚机构在今天的新形势下所面临和要解决的问题不是个别的，而是复杂多样的。从总体上说来，理性官僚制目前遇到几个方面的挑战：第一是责任问题－要使各机构都为已经确定的目标各负其责；第二是公平问题－公平对待每一位公民，这通常是指根据明文规定的法规同等对待每一个人；第三是顺应民意问题－对某些人的要求做适当的反应；第四是效率问题－在现有的财力和物力基础上获得最大的收效；第五是完善财政制度的问题－确保公共基金节俭地用在公共事业上；最后还有就是专横统治，即政府官员的行为不受法律授权的约束，或者是以某种伤害我们正义感的方式来执法办事。
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