[摘要]随着我国经济发展速度的增强，我国在贸易领域与他国的争端也成正比增加。在WTO争端解决案件中，我国以“原材料”案与“稀土”案的败诉得到了深刻的教训，两个案件均是由于中方对他国出口的限制而导致的争端，诉讼争议的焦点集中于对出口限制的依据以及合理性的辩论，最终中方均以不同程度的败诉收场。本文旨在通过对“原材料”案与“稀土”案败诉原因的分析，从当前我国行政机关的工作改进角度进行思考，并指出我国行政机关将如何应对今后WTO领域的发展。
[关键词]WTO；出口限制；职能转变；部门合作
WTO中争端解决案件之DS394、DS395、DS398分别为美国、欧盟、墨西哥诉中国的限制原材料出口案，同时DS431、DS432、DS433又分别为美国、欧盟、日本诉中国的限制稀土、钨、钼的出口案。以下分别简称“原材料”案 与“稀土”案，其中“稀土”案发生在“原材料”案之后。
两个案件均是由于中国对出口的限制而导致的争端，诉讼过程中的争议焦点当然就集中于对出口限制的依据以及合理性的辩论。在两个案件中，中方运用GATT20条b款、g款的一般例外原则作为抗辩，认为这种出口限制是“与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”，因此中方都是竭尽所能在说明自己对于原材料、稀土、钨、钼的出口限制是属于一般例外规定的范围，故而对其的出口限制是在WTO框架中受到允许的，但对方坚决反对中方的这一抗辩，认为GATT20条b款、g款的一般例外原则在此不能予以利用。而最后不管是专家组还是上诉机构都未支持中方的请求，尽管对于部分条款适用的解释上诉机构与专家组有出现不一致的情况，但总体都对中方援引20条作为抗辩不予支持。
“原材料”案 与“稀土”案败诉原因的分析
“原材料”案与“稀土”案的败诉都是由多方面原因造成的，但其中最主要的因素便是中国的出口关税措施违反了《中国加入WTO议定书》中的减让承诺，以及我国相关政策只限制国外企业而未限制国内企业从而导致无法援引GATT20条环保例外条款。《中国加入WTO议定书》中的减让承诺即超WTO义务，是我国在入世之初与西方发达国家在谈判时的妥协产物，其中的11.3条款规定了中国除本议定书附件六中规定的产品外，都应取消对出口产品的全部税费。然而原材料中的绝大多数材料以及稀土都未在附件六的除外产品清单上，因此中国的出口关税措施违反了该减让承诺义务。同时WTO规定成员国以保护环境为目的而采取的出口限制措施应该在国内国外同等适用，而在这两个案件中都是只针对国外企业适用限制，而对国内企业则不加以同等的干预，从而就不能让人信服这些措施是真正的为达到保护环境的目的。
从时间上来说，“稀土”案发生在“原材料”案之后，因此应该更加具有针对性的做出有力抗辩与反驳，但两个案件都是以中方败诉为结果，也就是说中国在意识到“原材料”案的教训后，仍然没有采取实质的改变，故而无法援引更为有力的证据。之所以“稀土”案在“原材料”案之后没有实质突破，笔者认为这与当前我国行政机关在WTO领域相关工作的管理密切相关，中方在意识到“原材料”案的教训后，各行政机关并没有改变管理观念以及管理的措施，仍然采用单独限制国外企业来达到保护环境的目的，被国外批评者指出这只不过是给这些限制措施套上了“绿色”的外衣而已①。因此，笔者希望在吸取“原材料”案与“稀土”案的教训后，今后不会再出现类似的对即将枯竭的原材料资源进行限制却不能援引环境保护条款作为抗辩的情况。
从“原材料”案 与“稀土”案得出的行政机关在WTO领域相关工作的改进
如前所述，面对“原材料”案与“稀土”案败诉的教训，我国行政机关也应该从自身工作出发，转变管理观念，加强工作管理，改进工作方法。
首先，从管理观念上说，必须纠正“WTO事项就是商务部的事”这种错误的管理观念。我国当前的行政机关绝大多数都与WTO领域有着丝缕的联系，上到中央国家机关，下到地方政府机构，但往往一提到WTO，几乎所有行政机关都一致认为是商务部的事情，与自己毫无干系。给许多行政机关造成这一印象的原因有很多，或许是因为当初在入世谈判之时，商务部是起主要作用的部门，或许是因为在产生WTO争议之时，往往也都是商务部前往协商谈判，所以不得不说商务部在我国与WTO领域的工作中是最为重要、最为联系紧密的部门，但绝对不是唯一的部门。因此首先需要解决的便是管理观念的问题，必须纠正这种观念上的认识错误。
纵观国务院当前的机构设置，商务部、外交部、环保部、财政部、发改委等国务院组成部门都与WTO领域相关事项有着密切联系，比如在“稀土”案中，环保部于2011年公布了《稀土工业污染物排放标准》，该法规通过设置对稀土对空气污染物及水的排放标准，来限制稀土出口，同时体现其限制稀土出口的环境保护目的②；而海关总署、税务总局、工商总局、知识产权局等国务院直属机构也对WTO领域相关事项产生重要的影响，比如在“原材料”案中，外方指控的征收出口关税就是由海关总署实施的；在地方政府，各地方行政机关由于拥有管理地方企业的职权从而也影响到WTO领域的相关事项。因此WTO領域的事情绝对不是商务部一个部门的事情，商务部既不是事前预防争端产生的唯一部门，也不是事后解决争端的唯一部门，必须将各部门联系起来形成统一的整体去处理争端。
在现行的国家体制下，对于WTO事项最为直接接触的肯定是商务部，但其他行政机关，诸如前面所述的外交部、环保部、海关总署、税务总局等也都和WTO事项有着密切的联系，而往往在纠纷出现时，只有商务部是在全身心地投入解决争端，其他行政机关顶多也就算得上一个配合作用，完全没有去主动解决纠纷的意愿。当然这里面有着复杂的行政关系的平衡，这点我们无法改变，但至少也应该让其他行政机关真正参与到争端的解决中来，不仅仅是被动地去配合商务部提供相应的数据、法规，而更应该从本部门制定相关政策法规的历史背景、目的、意义、应对措施等本质上的事项进行分析，从容应对对方提出的尖锐问题。比如在“稀土”案中，对于稀土出口关税制度，中方是以保护环境为目的作为抗辩理由从而符合例外规定，但是稀土出口关税制度是由国务院关税税则委员会每年公布关于调整部分商品进出口暂定税率的通知以及关于关税实施方案的通知的方式来实施的，这些文件的文本中并没有体现保护环境的目的，也就难以证明其环境保护的说法。
实际中，一旦在WTO领域出现争端纠纷，基本是完全交由商务部来负责，这样由于商务部对其他行政机关颁布的政策法规不具有掌控性，从而使得商务部在应诉时就处于一个非常被动的地位，因此必须纠正这种在当前行政机关中形成的管理观念。
其次，从管理措施上说，明确做到各机关、各部门信息公开、信息共享的透明化。各机关、各部门加强合作肯定是毋庸置疑的，但必须落实到具体的责任上。比如在WTO领域的相关工作上做到迅速、及时地信息公开、信息共享、信息查询，让各机关在第一时间就能知道具体的与WTO相关工作的政策、法规以及相应措施，同时最好能在制定与WTO相关工作的措施时，向各机关、各部门进行意见征求或公告，听取其他机关的意见，汇集其他部门的看法，这样最终制定出各机关都比较了解的政策法规，即使该政策法规被诉，也不会让商务部措手不及，而是从容地应对。我们知道，在行政法的程序性原则中，有行政公开这一原则，即行政机关将行政权力运行的依据、过程和结果向相对人和公众公开，使相对人和公众知悉的原则，那么同样应该将这一原则运用到各机关处理WTO相关工作事项当中。并且这种公开的程度应该是超越行政公开原则中的公开程度的，可以这样理解，因为这些的公开都是在行政机关内部的公开，所以其对公民的保密性在此可以降低，从而第一时间让各机关、各部门去了解其制定相关政策法规的初衷。
同时，信息公开、听取其他部门的意见这一做法还能就即将实施的措施在事前就做好防止被诉的风险。也就是说，将本部门意欲实施与WTO相关事项的措施放到各部门听取意见，不仅能够完善措施的不足性，同时也能在措施颁布之前就将其可能会涉及到的与WTO争端相关事项进行列举，从而逐一检验被诉风险。比如海关在对相应货品进行税收征收制定税率时，就可以听取税务总局、商务部、外交部、发改委等部门的意见，这些意见不应该只是税率过高或过低的简单陈述，而是应该利用以往WTO类似货品出现关税争端的案例进行陈述，从而得出一个在合理风险范围内的税率。当然海关在自己制定税率时就已经考虑到了以往的关税争端案例，但那只是针对海关自己相关的案例，而涉及到其他部门的案例则不在考虑范围当中，这就会形成海关本身制定的关税税率没问题，但是结合到其他部门时就有可能被诉。所以各机关、各部门在制定与WTO相关事项的措施时应该多听取其他部门的意见，进而降低被诉的风险。
不难发现，在“原材料”案中，我国被诉管理措施主要包括出口关税、出口配额、出口许可证、最低出口价格四项管理措施③。该四项措施与海关总署有着非常密切的联系，但同时也与很多其他部门有着交集，比如税务总局、商务部等，如果当时海关总署在制定这些措施时能够与其他部门进行协商，听取其他部门的一些意见，完善这些措施的不足之处，尽可能降低其被诉风险，规避与WTO规定不相符的义务，那么或许“原材料”案就不会输得如此彻底。
最后，从管理实施上说，要不断加强中央与地方的联系、行政机关与企事业单位的联系。自古以来，中央与地方都有着微妙的关系，高度的中央集权直到今天仍未改变，这也是导致地方政府几乎不参与到与WTO相关的争端中来的原因之一。其实在笔者看来，地方政府与WTO的关系更为紧密。如果说中央政府是管理全国范围内与WTO相关的事项，那么地方政府则是管理每一个与WTO相关的具体事宜。理论上说，地方政府在执行中央政策时而制定的地方法规更加具有当地特色，更能具有针对性地管控地方与WTO领域相关的事项，所以必须加强中央与地方的关系。比如中央部门制定了某一产品的出口指导价，允许地方机关根据地方实际情况在一定幅度范围内进行调整，那么此时地方机关就会结合自身情况进行调整定价，当发生争端时，理所当然是地方机关更能了解自己为什么会调整出该价格。但实际情况往往是一味地只让中央部门按照自己总体规划的意图去解释，没有结合地方机关的特殊意图，难免有些牵强，不易具有说服力。
同时笔者还认为各机关、各部门还应该多听取企事业单位的意见和建议，无论是国企还是私企或者个体户，都有发表自己在与WTO相关事项中造成的损失或得到的利益的权利，而这些损失或利益正是行政机关在参与WTO争端解决的宝贵经验。因此可以以调查报告的形式多听取企事业单位的意见和建议，以此对一些重点行业进行细微的调查，并运用这些细微的调查作为具体的数据来应对可能产生的与WTO相关的争议，从而在今后涉诉WTO案件的抗辩中，或者在制定国内相应政策法规时都能有重要的参考依据，有时甚至是实例的证明。所以在不断加强中央与地方的联系的同时，还应该加强行政机关与企事业单位的联系。
我国行政机关应对今后WTO领域的发展
近些年我国不断与各国签订自由贸易区协定，我国在世界贸易范围内的影响力在不断增强，今后在WTO领域的争端纠纷定会不断涌现。面对这一趋势，我国行政机关在转变管理观念、改进管理工作的同时，也需要应对今后WTO领域新的发展。从“原材料”案与“稀土”案不难得出，今后在制定相应政策法规时，必须遵循“内外平等”的原则，即针对国外企业的限制措施也应当适用于国内企业。也就是说，今后针对这种“内外不平等”制度的被诉可能性要尽量减少，至少要在表面上给人以“内外平等”的印象。同时在制定相关措施时要尽量做到具体化和量化的规定，而不是一般性的概括规定，从而使得我国在WTO争端解决中处于主动地位，而不再是被动地应诉。
虽然WTO领域属于经济贸易范围内的事项，但是由于WTO的国际性，便为其掺杂了许多政治因素，所以即使做好了经济方面的全方位准备，也必须不适时宜地结合政治、外交手段进行博弈。尤其是面对今后新的发展，各国已都基本熟练掌握WTO的规则，所以我国行政机关除了做好当前与WTO领域相关工作的改进外，还应该积极运用政治手段进行争端纠纷的处理，努力从经济上、政治上做好准备以应对WTO领域新的发展。
作者简介
崔龙（1988— ），男，土家族，贵州沿河人，北京外国语大学，2014级国际法硕士在读，国际经济法方向。
注释
①张彬、李丽平：《稀土案给我们哪些启示》[N]，载《中国环境报》2014年4月11日第006版。
②廖培宇：《中国稀土出口限制制度与WTO规则相符性研究》[D]，北京外国语大学，2014年4月。
③王宏瑞：《“中國原材料案”对我国资源性商品出口管理的影响及应对》[J]，载《兰州商学院学报》2014年4月第2期总30卷。