摘要 官员问责制作为一项制度创新，在我国还处于初级阶段。在近10年的实践中，问责制已经体现出了自身的重要意义，并不断朝着制度化、法律化的方向发展，但仍然存在着一些问题亟待解决。
关键词 官员问责制 重要性 问题 解决路径
中图分类号：D922 文献标识码：A
作为当代中国政治体制改革的一项创新。官员问责制推动了我国向责任政府转型的重要一步。
一、官员问责制在我国的实践及其重要性
官员问责制起源于西方。是伴随着现代政党制度和议会制度而产生和发展起来的。是西方国家政治生活中的常见现象。在西方问责制的典型国家美国。因“水门事件”被迫辞职的尼克松总统和身陷“性丑闻”案的克林顿总统都曾因为滥用职权、妨碍司法公正而遭到弹劾危机。
“问责制”真正进入国人的视野还是在本世纪初。2000年，香港特别行政区行政长官董建华在施政报告中明确提出，要研究和引入一套新的主要官员问责制度。2002年7月1日，香港正式开始实行官员问责制，问责制的主要官员直接向行政长官负责。此后，香港财政司司长梁锦松因“买车避税”案成为推行问责制以来7个月内首名被行政长官公开批评严重疏忽、行为极不恰当的主要官员。
2003年的非典时期，发生了新中国历史上首次在突发灾害事件中、在短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任的一次重大实践。包括前卫生部长张文康、前北京市市长孟学农两名省部级高官在内的上千名官员，因隐瞒疫情或防治不力而被查处。
问责制的启动。被认为是中南海领导人民战胜非典危机的转折点。此后，官员问责的热潮不断由中央层面辐射到地方；一系列密集的问责事件之后，“引咎辞职”成为街谈巷议的高频词汇，而“撤职”、“免职”这些曾经让人觉得刺眼的词，也在“问责风暴年”里逐渐被公众所熟知：2004年2月5日，北京市密云县密虹公园踩踏事故造成37人死亡。密云县县长张文引咎辞职；2004年2月25日，吉林市中百商厦火灾造成54人死亡，吉林市市长刚占标引咎辞职；2008年6月29日，与“华南虎事件”相关的13名责任人受到处理，其中，陕西省林业厅两位副厅长被免去副厅长职务2008年9月，国家开始对“三鹿奶粉事件”的有关责任人进行处理，免去吴显国石家庄市委书记职务，免去王文华三鹿集团党委书记职务。
我国的官员问责制才刚刚起步，但在实践中已经体现出了重要意义。
首先，官员问责制能够为官员施政设置行为准则。一方面，问责制明确了官员在行政管理活动中应遵循的价值标准和精神追求，是从积极面向进行的教育和引导。另一方面，官员问责制通过对有关施政行为的否定性评价，使问责对象对其行为和责任有一定的预期。促使其自觉履行职责，减少被问责的可能。
其次，官员问责制能够为公众进行有效监督提供保障。根据新制度经济学的一个重要理论模型——委托代理模型(Principal-Agent Model)，社会公众与政府、官员之间存在着委托代理关系。公众将权力授予政府，同时要求政府提供服务或限制自身行为；政府进一步将权力分配给相关部门，使相关部门的官员成为公众授权的最终代理人。政府和官员必须满足委托人的要求，维护公众利益。而问责制度正是对他们进行管理和监督的有力保障。
第三，官员问责制能够为有权机关追究官员责任提供依据。问责制的依据主要包括宪法、公务员法以及相关法规、文件。它们协调配合，构建了一套涉及问责主体、问责对象、问责形式和问责过程等内容的制度规范。确保有权机关追究官员责任的活动既有合法性和权威性。又能达到惩戒问题官员的效果。
二、当前我国官员问责制存在的主要问题
(一)问责主体缺位。
以问责主体为标准，问责可分为来自机关内部的同体问责和来自机关外部的异体问责。在我国，对官员的问责主要采取了同体问责的方式，异体问责相对比较薄弱。自2003年以来，几起社会影响重大的问责事件，如安徽阜阳劣质奶粉事件、湖南嘉禾非法强制拆迁事件，都是在中央领导重要批示后，上级党委、纪委等相关部门才做出严肃处理的。人大、司法机关以及新闻媒介作为异体问责的主体对此几乎没有什么作为。又因为普通百姓参与政治活动的途径有限，公众难以行使监督权，使官员权力的真正来源者无法有效地保护自身权益。
但同体问责也存在问题。一方面是因为同体问责具有内部性和非公开性，缺乏透明度，难免让人质疑它的公正性。另一方面，大多数问责事件都是上问下责，即下级因为失职而被上级免职或要求辞职，上级官员失职则无人问责。因此，承担责任的永远是下级。问责制对上级官员没有约束力。这也进一步印证了异体问责的重要性。同体问责和异体问责相互补充。才能构筑起官员问责制的坚实堡垒。
(二)问责对象不全面。
这一问题主要体现在两个方面：一是各地方、各部门对问责制应落实到哪一层级、覆盖到什么范围规定不一。例如，海南省和重庆市关于行政问责的规范性文件分别名为“行政首长问责暂行规定”和“政府部门行政首长问责暂行办法”。前者规定的问责对象是指“省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府行政首长(含主持工作的副职)”；后者问责的范围则较为狭窄。仅限于“市政府部门行政首长(含主持工作的副职)”。
二是事后问责比重较大。缺乏对官员日常工作的监督。现行的问责制度主要是对具体的、已经产生不良后果的事件进行处理。特别是由于官员失职或渎职所造成的重大责任事故。这意味着，只有发生了事故。才有相应的问责。官员问责制变成了简单的惩处措施。失去了应有的监督作用。
按照“权责一致”原则的要求。任何官员在被公众授予权力时，即对公众承担了一份责任；权力越大，责任也就越大。因此，上至领导干部。下至一般公务人员。都应当无一例外地成为问责的对象。而问责制关键是对官员日常工作的监督。因为正是在日常工作中的疏忽造成了事故频发的现状：更多地进行事前问责，也有助于减少不必要的经济损失和人员伤亡。
(三)问责形式单一且不规范。
理论上，官员承担责任的形式主要有通报批评、引咎辞职、撤职、免职以及刑事处罚等。但实践中，对官员的问责仍是以引咎辞职、撤职和免职为主。从总体上看。这种做法对官员的问责力度偏小，有关问责形式的规定也未与其他法律制度、尤其是司法制度相衔接。
追究问题官员的责任。至少能够使受害者和家属在心理上得到一定的满足，从而有利于整个社会的稳定与和谐。但在目前有关问责的法律法规尚未完善、我国官员问责制还未真正体系化的条件下。问责主体往往只顾及到安抚群众的方面。这实际上是把官员的命运完全交由民意来安排。加大了问责的不确定性，最终将导致官员在各自岗位上如履薄冰，或者“胡乱”作为，或者选择做“太平官”、“庸官”。
(四)问责程序、救济程序以及官员复出机制不完善。
在问责程序方面，我国至今没有一套完善的规则。因此，
问责程序的启动往往随意性较大，如果社会反响不够强烈，就可能大事化小、小事化无。问责过程也往往只是以官员级别和事件影响为基础。难以排除人为因素的干扰。此外，问责程序的不公开，也剥夺了公众的知情权和监督权，不利于问责制度的健康发展。
在问责关系中，问责主体相对处于优势地位，而官员应享有的救济途径不畅通，违背了“有权利必有救济”的原则。《公务员法》第90条规定，公务员对涉及本人的的人事处理不服的，可以向原处理机关申请复核；对复核结果不服的。可以向同级公务员主管部门或者做出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉——有关司法救济的内容并没有出现在该条或其他条文中。《国家公务员申诉控告暂行规定》第20条甚至直接规定“受理申诉的机关做出的申诉处理决定。为最终决定”——剥夺了公务员寻求司法救济的权利。此外，《行政诉讼法》第12条也排除了人民法院在“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”这一事项上的司法管辖权。
在官员问责制深入人心之际。“假问责”、“问责秀”等负面报道也不断浮现。实际上，很大一部分问责仅仅是为了暂时平息民愤，或者转移公众视线，受到问责的官员很快便能官复原职或被另外委以他任。这并不是要说明那些曾经受过处罚、处分的官员今后一定不能再上岗。而是要求官员被重新任用的过程应当透明、公开。或者明确设置一些出口。给这类官员戴罪立功、改过自新的机会。
三、完善官员问责制的基本思路
上述对官员问责制理论与实践的探究，在一定意义上为这项制度的进一步完善提供了解决路径。但综合我国国情及以上各方面问题来看，有三个方面工作极为紧迫。
(一)提高责任意识和责任追究意识。
问责文化是官员问责制的灵魂。与西方发达国家相比，我国的问责文化具有明显的滞后性，具体表现在意识形态上就是官员责任意识与公众问责意识的淡薄。
我国两千多年的封建思想，以及官僚系统中按照职位高低分配权力和资源的传统，一直保持着根深蒂固的影响。在官员方面：权力崇拜早已是一种普遍的价值取向：作为国家权力的所有者，老百姓才是自己的“主人”，官员的职责应当是“为民服务”。在公众方面：普通百姓普遍缺乏公民意识、维权意识。中国老百姓的善良忍耐和不与官争的传统心态，成全了多少官僚的骄横跋扈观念。
如果社会上下难以自发形成问责理念和问责文化。我们就有必要采取一些方式来营造一种问责氛围。一方面，要对官员进行问责教育，培养责任意识，使“为人民服务”的观念真正落实到日常工作中，成为一种习惯。另一方面，也是更为重要的方面。就是要改变公众对政治的冷漠态度。鼓励公众积极参与政治生活、积极行使权利。公众的责任追究意识将是对问责文化建设的最好支持。当然，配套的制度保障措施也应尽快跟上。使公众的知情权、监督权和话语权能够得到充分体现。
(二)明确职责权限。
官员问责制的前提是职责明确。但我国目前在公务员岗位设置及其权限范围上缺乏规范性。具体表现在：第一。党政不分，以党代政。实践中。对重大问题的决策通常是由党委研究、书记“拍板”，出了问题则由行政官员承担责任。第二，正副职之间责任划分不够明确。名义上由“一把手”负责，实际上只追究了具体分管工作的副职。第三。不同层级和部门之问责任界限模糊，发生事故互相推诿，利益之所在则争先恐后。
当前，问责对象难以准确定位的问题很大程度要归因于对官员的职责权限划分不明。为保证官员问责制的有效运行，必须根据权责一致原则，正确处理权力和责任的比例，层层分解责任，并具体落实到每一级别和每一岗位。
(三)建立官员问责制的完整体系。
制度是实现问责功能的有力保障。在制度方面，法律法规的系统化首当其冲。通过制定和完善有关法律，实现问责制的刚性化和规范化。使官员和酱通百姓对问责条件、问责过程、问责结果等各方面规定一目了然，从而自觉约束自身行为、维护自身权益。
然而，我国至今没有一部关于问责制的全国性法律，对官员进行问责主要依据《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党内干部辞职暂行规定》、《中华人民共和国公务员法》等相关规定，以及一些部门规章和地方政府规章。这些规范性文件不仅法律位阶较低、问责标准不明确。而且在问责主体、问责对象、问责形式和问责程序等方面严重缺乏统一性。此外，地方政府在制定有关规则或办法时不重视当地实际地生搬硬套，导致实践中难以操作，问责也难免流于形式。
问责制法律化还有另一层重要意义。目前，对官员的问责常止于“党纪处分”或“行政处分”。这类处理结果与一些事故的严重程度、伤亡损失程度极不相称，难以使公众信服。因此，问题官员如果触犯了刑法，不仅负有道义和政治上的责任。也要承担起相应的法律后果，这样才能真正平复受害者和广大群众的心理，也对其他官员起到一定的警戒作用。
建立问责法律体系的工程浩大。既要综合考虑我国国情以及各地区的具体情况。又要注意与其他法律特别是刑事法律制度的衔接与协调。但从某种程度上说。建立、健全问责法律体系正是完善我国官员问责制的终极解决方法。
注释：
①周亚越，行政问责制比较研究，中国检察出版社，2008年，
②陈晓英，行政问责渐行渐深，呼唤专门法律面世，法制日报，2008年10月8日，
③洪晖，对官员问责制的若干思考，文教群论，2007年1月号下旬刊：第214页，
④江正平。裴晓勇，我国，《行政问责法》，制定的理论思考，山西财经大学学报，2008年4月第30卷第1期：第207页，
⑤肖扬，贿赂犯罪研究，法律出版社，1994年，
⑥陈党，行政问责实践中存在的主要问题及解决途径，民主与法制，2006年5月：第131页。