摘 要：作为与日本财务省财务综合政策研究所共同研究项目的活动之一，国务院发展研究中心宏观经济研究部组团赴日，就日本政府间事权划分问题进行了实地考察。考察团先后到新泻、北九州等地与各级地方政府及相关机构进行座谈，并到东京听取了日本中央政府有关部门官员的介绍。本文将此次考察成果整理如下，希望能对中国政府机构改革有所启示。
关键词：机构设置；事权划分；日本政府
中图分类号：C931．2文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2008）05-0103-09
一、日本各级政府总体框架
欲了解日本各级政府间事权是如何划分的，首先需要对日本各级政府的总体框架有一个大致的了解。
日本政府由中央政府、都道府县以及市町村三个层级的行政组织所组成。其中，中央政府代表国家，而地方政府则包括作为广域自治体的都道府县和作为基础自治体的市町村两级，统称为“地方公共团体”。
首先，根据日本《国家行政组织法》的有关规定，日本中央政府的机构设置如图1所示：
其次，日本地方政府通常被称作“地方公共团体”。所谓“地方公共团体”是指“以一定地区为基础，以该区域的居民为成员，并承认有权由居民自治来处置当地事务的自治团体”。[1]此外，日本的“地方公共团体” 按照性质又可以分为：普通地方公共团体和特别地方公共团体两大类。
（一）普通地方公共团体
所谓普通地方公共团体是指在全国地方公共团体里面在组织、事务、权力、职能等方面具有一般性而普遍存在的自治团体，其存在的目的在于提高当地居民的福利水平。普通地方公共团体包括都、道、府、县、市、町、村等地方政府组织。其中，市、町、村为一层级，位于最基层，被称为“基础自治体”（相当于基层地方政府）。根据2005年10月1日最新统计，日本全国的市町村总数为2 216个。介于中央政府与基础自治体之间的都、道、府、县为一层级，被称为“广域自治团体”（相当于省、州级政府），目前共有47个，其中“都”指首都东京都，“道”为北海道，其余为“府”或“县”。
首先，都、道、府、县属同一层级的地方政府。其名称上的差异只是由于历史沿革所致，并不具有组织上和功能上的基本差异。但是，“都”（东京都）在特别区制度以及议会议员定员等方面有一定的特殊规定。“道”（北海道）在机构设置上与府县有所区别。
其次，市、町、村属于同一层级的地方政府。其名称的不同既表示了规模的不同，也具有一定的性质上的差异。作为“市”，其基本条件由国家即中央政府统一规定。[2]目前“市”的基本条件主要有：（1）拥有人口在5万人以上；（2）在中心市街地区的户数占全体户数的60％以上；（3）城市人口（指从事工商业及其他城市性业态的从业人口等）占全体人口的60％以上；（4）上述（1）—（3）以外，都道府县有关条例所规定的城市性设施及（作为城市的）其他条件。与市町村相比，“市”的人口规模比较大，形态上也具有很强的城市性质。通常人口在3万左右的被称为“町”，人口在1万以下的被称为“村”。与村相比，町更具有相对较强的城市形态，但是在功能上町与村之间并没有太大的差异，具体称谓则由县级政府决定。
再次，大城市中还有“政令指定都市”、“核心市”和“特例市”三种特殊的制度安排，它们在事务和权限方面都有一些特殊性。[3]1948年在制定《地方自治法》的时候，根据大城市的特性，确立了“特别市制度”。所谓“特别市”就是在都道府县的区域之外另行组建的地方公共团体，并兼有都道府县和市两个方面的事务和权限。但由于对这种“特别市”制度存在很多争议，于是在1956年修改《自治法》时，废弃了“特别市”制度，并创立了“政令指定都市制度”。所谓“政令指定都市”，人口要达到50万以上，通过政令的方式（不需要通过国会）将一些与市民生活直接相关的事务和权限从都道府县一级政府转移到大城市来，以使其能够综合应对各种复杂而多样的事务，并根据规模允许其设置行政区。目前，日本共有 14座城市被批准为“政令指定都市”。1994年在修改《地方自治法》时，为了适应地方社会经济的变化，推进地方分权改革，提高地方公共团体的行政效率，日本又新设立了“核心市”制度。凡人口在30万以上、50万以下，面积在100平方千米以上、在当地发挥着中心作用的城市，经过自主申请并通过行政程序，赋予其与“政令指定都市”大体相同的事务和权限，但是不能够设置行政区。截至2005年10月1日，日本全国共有37个市被指定为“核心市”。[4]近年来，依据《地方分权推进一括法》，日本又创设了“特例市”制度并于2000年4月1日开始实施。所谓“特例市”，就是把授权给“中心市”的事务，减去由都道府县整体处理效率更高的一部分事务之后，授权给特例市，其条件是人口在20万以上，自主申请之后通过行政程序指定。截至2005年10月1日，日本全国共有39个市被指定为特例市。[4]
（二）特别地方公共团体
所谓特别地方公共团体，包括特别区、地方公共团体组合、财政区和地方开发事业团。其中：
第一，特别区是根据《地方自治法》的有关规定，在大城市设立的行政区域。目前仅在东京市设立有23个特别区。特别区的行政事务范围比一般的市略小（如消防服务由“都”一级负责，而通常是由“市”来负责的），但基本上相同。第二，地方公共团体组合（联合会）是指由两个以上地方公共团体为共同处置某类特定事务而联合组成的合作组织。主要解决靠单个地方自治体所难以解决或成本过高的特定事务，如垃圾处理、义务教育、农业互助和消防等。主要有以下几类：参见：《日本的地方自治制度》，财团法人 自治体国际化协会，2005年。
①“部分事务组合”，如学校、医院之类的设施，由市町村共同开设和管理；
②“广域联合”，对涉及较广区域的事务，共同进行规划以及综合地、有计划地实施。
③“公所事务组合”，共同处理所有的町村公司事务（执行机关处理的事务）；
④“全部事务组合”，共同处理町村的全部事务。
但是，目前在现实中并不存在“公所事务组合”和“全部事务组合”。
第三，财产区是为管理某项地方共有财产而设立的，其职责是管理地方上（主要是市町村之间的一部分地区）的某项共有财产或公共设施。在“财产区”所拥有的财产中，以山林最多，此外还有灌溉区、沼泽地、田地、温泉等。第四，地方事业开发团是指在一定的区域内，以综合开发为目的，由两个以上的普通地方公共团体共同设立的专门组织，受这些地方公共团体的委托来综合地、有计划地实施某项公共设施的建设事业，包括土地征用、设施建设等。
二、日本政府间事权划分以战后体制为主，兼叙最近实行的一些改革措施。
（一）中央政府负责“国家的事务”
日本中央政府主要负责“国家的事务”，简要概括为以下几个主要方面：[5]（1）法律、司法、外交、国防以及货币发行等，国家（在国际社会上）存立所必须的事务。（2）需要全国统一处理的事务。（3）需要站在全国的角度制定计划和方案的事务。（4）需要高技术或者需要巨额财政资金的事业。根据《地方自治法》第2条第10款的有关规定，中央政府承担的“国家的事务”具体包括以下内容：（1）司法。（2）刑罚以及国家的惩戒。（3）国家的运输、通信。（4）邮政。（5）国立教育及研究设施。（6）国立医院及疗养设施。（7）国家的航空、气象及水路设施。（8）国立博物馆及图书馆。[6]日本中央政府承担的“国家的事务”分别由各个省厅（等于部委）来承担。