摘要：统筹城乡协调发展，是我们全面实现小康社会，构建社会主义和谐社会进程中的应有议题，而统筹城乡协调发展的当务之急，是实现城乡公共服务的均等化。在统筹城乡中，推进基本公共服务均等化，对实现城乡协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果，有着十分重要的意义。
关键词：统筹城乡；公共服务；均等化
中图分类号：C939 文献标识码：A 文章编号：1000－2731(2011)05－0124－05
统筹城乡协调发展，是全面实现小康社会，构建社会主义和谐社会进程中的应有议题，而统筹城乡协调发展的当务之急，是实现城乡公共服务的均等化。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定十二五规划的建议》指出：“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”为此，在统筹城乡发展中，深入研究我国城乡公共服务均等化，对实现城乡协调发展，让广大农民共享改革发展成果有着重要意义。
一、城乡基本公共服务均等化的界定
基本公共服务均等化，是指政府为全体公民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品与服务，同时尊重社会成员自由选择权的、让全体社会成员共享改革发展成果的一系列制度安排。
城乡基本公共服务均等化不是平均化，也不是固定不变的，同时也是有重点的。城乡基本公共服务均等化事实上是共同性与差异性相统一、稳定性与变动性相统一、全面性与重点性相统一。
首先，城乡基本公共服务均等化是共同性与差异性的统一。共同性主要体现在城市居民和农村居民享受公共服务的权利平等，都能享受与国家社会经济发展水平相适应的公共服务，城乡公共服务有统一的制度安排，如在基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务等方面大体均等。差异性是指在城乡基本公共服务共同性的基础上，也要认识到差异性的存在，均等化不是为追求平均化，不是追求完全等同。由于农村和城市在经济发展社会地域环境、人文风俗等方面的不同，农村和城市所需的公共服务的内容是有区别的，如农业基础设施、农业科技成果推广、农田防护林、病虫害防治、小流域防洪防涝设施建设、技术培训、农业信息服务、农村中小水利设施等。这种需求内容上的差异，并不违背城乡公共服务应享有的均等权利，而且正是满足这种差异性服务，才是真正体现出公平性。
其次，城乡基本公共服务均等化稳定性与变动性的统一。稳定性是说在现阶段和当前的条件下，同我国现有的社会经济发展水平相适应，政府和社会保障城乡居民个人的基本生活和发展权利的公共产品和服务的供给是稳定的。这种稳定性服务项目主要包括就业、公共安全、基础教育、基础医疗卫生、社会保障等公共服务。而同时，还要认识到，实现城乡公共服务的均等化是一个长期的动态的发展过程，今天不能满足的公共服务，随着社会经济的发展和国家实力的增强，随着体制制度的完善，政府会逐步扩大城乡公共服务供给的范围，提高城乡公共服务的供给质量，使城乡居民的公共服务需求逐步得到满足和实现。
第三，城乡基本公共服务均等化全面性与重点性的统一。全面性就是覆盖城市和乡村居民的基本公共服务均等化。它包括我国各区域之间、城乡之间和居民个人之间的公共服务均等化。但在全面中也有重点，当前，在推进城乡基本公共服务均等化中，实现农村居民基本公共服务均等化是重点。长期以来，由于城乡二元结构的存在，导致了二元的户籍制度、二元的分配制度、二元的就业制度、二元的保障制度、二元的财政制度等等，从而使城乡公共服务存在很大差异，影响了城乡经济社会的协调发展，制约了整个社会的全面发展。因此，要真正实现以人为本、以农民为本，必须以推进农村公共服务均等化为重点，在社会公平正义的基础上，才能促进城乡基本公共服务均等化目标的真正实现。
二、当前我国城乡基本公共服务不均等的现状
党和政府在积极实践科学发展观，统筹城乡发展，改变城乡基本公共服务不均等状况等方面，采取了一系列措施，取得了有目共睹的成就，使农村居民分享到的基本公共服务状况有了较大的改善。但与城市居民享有的公共服务相比，仍然存在着很大差距。
(一)城乡公共设施供给存在的差距
改革开放以来，城市建设步伐在不断加快，设施越来越健全，而农村在公共设施建设方面虽然有了很多改观，但在现行的二元经济体制下，农村同城市相比仍存在很大差距。城市的公共设施是有政府提供，农村公共设施供给主要由农民自己负担，政府投入偏少，与此同时，农民还要为增加的大多数公共设施供给全部或部分“买单”。这种供给主体的差异和政策待遇的不同，直接造成城、乡公共设施供给水平的失衡。不仅如此，不同区域公共品供给也存在着不平衡性，如经济发达地区能为农村提供较多的公共设施供给，而经济落后地区对农村公共设施供给呈现短缺的状况。这就使得我国农村基层政府行政服务、大江大河治理、小流域防洪抗旱、水利、道路、电力、电信等管理和设施普遍落后。既是已投入建设的一些设施，质量标准也比较低。另外，农村生产要素类公共品供给也比较落后。目前我国农村在信息系统、农业科技、农业基础研究、农业发展规划这类软公共品供给方面非常匮乏；农业产品与市场的信息收集、加工、传播的力量非常薄弱；农业基础研究投入不足，农业科技人员紧缺，农业发展缺乏统一规划，农民生产没有总体性的指导。
(二)城乡教育存在的差距
教育差距是城乡差距最主要表现。城市教育无论在教育设施、师资力量、教学水平、图书资料、教学管理、制度建设等方面都远远高于农村。近些年来，虽然国家高度重视农村教育，对农村教育的投入方面给予比较大的支持，农村教育虽有较大的改善，但仍远远落后于城市。农村教育环境大多数仍比较差，城乡教育制度不公平，农村教师待遇低，师资力量弱，流失严重，农村家庭个人教育投入仍比较少。特别是近年来，城乡教育差距还从显性转为隐性，在大学里，农村学生比重在不断下降，据在北京、天津、湖北等地调查发现，重点高校农村学生越来越少。正如2009年1月4日，温家宝总理在国家科教领导小组会议上，在讲到推进教育公平与农村教育时说：“过去我们上大学的时候，班里农村的孩子几乎占到80％，甚至还要高，现在不同了，农村学生的比重下降了。这是我常想的一件事情。”温总理的话，触及了我国教育界目前存在的一个问题，即城乡教育的不均衡。全国范围内农村生源比例为50％，但重点高校仅为30％。农村受重点高校教育人才的下降，折射出城乡教育差距的扩大。
(三)城乡医疗资源配置和医疗保障存在差距
目前，全国的医疗资源近80％在城市，20％在农村。卫生总费用城乡构成是：城市11255亿元，占77.4％；农村3280.4亿元，占22.6％。人均卫生费用1094.5元，其中：城市1862.3元，农村454.8
元。医疗卫生领域的高新技术、先进设备和优秀人才基本集中在大城市大医院。大部分乡村卫生院医疗设备陈旧，医疗人员水平有限，诊治手段落后，基本属于“询问”治疗。根据世界卫生组织公布的数据，中国卫生分配公平性被排在第188位，全世界倒数第四位。可见，卫生公平性问题已成为制约农村医药卫生事业发展的瓶颈。随着农村新型合作医疗改革的推进，到2009年底，全国有2716个县(区、市)开展了新型农村合作医疗，参合人口数达8.33亿人。在农村看病难有了较大的改观，但是城乡医疗仍然存在着较大差别。从城乡人均医药费用来看，2009年，医院门诊病人次均医药费用152元，而乡镇卫生院门诊病人次均医药费用仅46.2元。从城乡住院病人人均医药费用来看，2009年，医院住院病人人均医药费用5684.1元，而乡镇卫生院住院病人人均医药费用897.2元。据妇幼卫生监测统计，2009年，婴儿死亡率13.8％0，其中：城市6.2‰，农村17.0％。；新生儿死亡率9.0％0，其中：城市4.5％，农村10.8％0。2009年孕产妇死亡率为31.9/10万，其中：城市26.6/10万，农村34.0/10万。由此可见，城乡医疗资源配置和医疗保障仍存在着较大差距。
(四)城乡社会保障存在着差距
目前，基本社会保障体系的重心仍在城镇，城镇养老、医疗、失业、工伤等各项基本社会保障起步早于农村。城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的制度体系几经改革，日臻完善，而农村社会保障体系建设滞后，农村基本社会保障体制和制度仍在探索之中。农村居民保障水平远低于城市居民。例如，城镇已经建立了职工养老保险，而农村养老保险制度尚未完全定型；城镇早在20世纪90年代初就已开始建立居民最低生活保障制度和各种社会救助制度，而农村居民最低生活保障2007年才全面启动；城镇社会救助制度已经比较完善，而农村社会救助制度仍在试验的过程中。在养老保险方面，城镇和农村养老保险参保人数出现不同的走势。截至2009年底，全国参加城镇基本养老保险人数为23550万人，而参加新农保的农民只有1538万人。由于缺乏政府财政和政策支持，农村养老基金几乎全靠农民自己交费，许多农民因此不愿参加农村养老保险。在最低生活保障方面，截至2009年，城市居民最低生活保障人数为1141.8万户，2347.7万人；农村最低生活保障人数为2290.6，万户，4759.3万人。城乡最低生活保障水平也不同。2009年，农村最低生活保障人均支出水平64元/月，而城市最低生活保障平均支出人均165元/月。
(五)城乡生态环境污染治理存在着差距
我国对城市生态环境污染治理比较重视，并且加大了治理投入的力度，但我国环境政策对农村的生态环境关注不够，农村垃圾靠风刮，污染靠蒸发，农村自身生产、生活产生的垃圾得不到有效的治理，而且，城市产生的废弃物等垃圾又转移到农村。目前随着国家对造纸、水泥、炼焦化工等重污染工业企业实行强制关停，有些在城市难以为继的污染企业借助农村一些乡镇招商引资的机会，纷纷从城市迁往农村，让污染冠冕堂皇地“上山下乡”。农村环境污染形势严峻，全国因固体废弃物堆存而被占用和毁损的农田面积已超过200万亩，3亿多农村人口面临饮水不安全问题。这就更加重了对农村生态环境的污染。
三、推进城乡基本公共服务均等化的对策
(一)建立城乡一体化的公共服务制度
第一，要建立城乡统一的义务教育体制，促进教育均衡发展。一是把农村义务教育全部纳入公共财政保障范围，从制度上保障农村孩子享受义务教育的机会。二是要合理配置城乡教育资源，逐步缩小城乡义务教育发展的差距。三是当前把重点放在中小学危房改造、必要教学设备的配备、教学公用经费的补助和师资队伍的培训等方面。四是要保障农民工子女接受义务教育的权利，使农民工子女与所在城市义务教育阶段的孩子享受同等政策。五是大力发展农村职业教育和农民就业技能培训等。第二，加快农村医疗卫生服务体系建设。一是加快建立和推广新型农村合作医疗制度，扩大新型合作医疗的覆盖面，逐渐提高农民大病医治的报销比例，同时更多致力于农民的小病医治和大病预防，保障农民享有卫生保健和基本医疗服务。二是建立农村公共卫生防疫体系和农村大病医疗救助制度，消除中国农民几千年来一直面临的生存恐惧，建立医疗救助制。第三，逐步建立城乡一体化的社会保障体系。积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，鼓励已建立保障制度的地区完善制度，支持未建立保障制度的地区建立制度。并妥善解决失地农民和进城农民工的社会保障问题，着力推进农村五保供养、特困户救助等制度建设、积极探索建立符合农村特点的养老保障制度。第四，统筹城乡基础设施建设。把农村基础设施建设纳入国家长期发展规划，把农村道路、供电、供水、文化设施等农村公益性基础设施的投入，列入各级政府的预算支出范围，加快城市基础设施向农村延伸等。第五，建立城乡一体化的就业政策和管理体制。一是统筹城乡劳动力就业，促进农村剩余劳动力转移。二是消除对农民进城就业的各种限制。三是建立保护农民工合法权益的长效机制，营造公平的就业环境。
(二)建立和完善公共财政和社会资金投入体制
第一，建立健全财政支农资金稳定增长机制。适应我国进入工业反哺农业、城市支持农村新阶段的要求，调整国民收入分配格局和财政支出结构，使其更多地向农村倾斜，增加财政对农村的投入力度，确保财政支农资金总量的稳定增长。并扩大公共财政覆盖农村的范围和支持力度。第二，完善转移支付制度，财政转移支付主要是中央与地方之间的财政转移支付；地方各级政府之间的财政转移支付；地区之间的财政转移支付。推进城乡公共服务均等化，主要是完善中央对省、省对市县财政转移支付制度，加大对落后地区和农村地区转移支付力度，增强县乡政府履行公共服务职责相应的财力保障。规范专项转移支付，加强资金拨付和使用过程中的跟踪管理，解决农村地区财政自身平衡能力的不足。第三，调整财政支农结构，为广大农民提供充足的农村公共品。根据我国现阶段的实际情况，应主要集中在水利最低生活保障、医疗、基础设施建设、农田水利基本建设、农村电网和道路等基础设施建设、农村生态环境保护建设和农业科学技术的推广上。加大对农业基础设施的投入，可以为农民的生产提供良好的外部条件。第四，建立和完善多元化的资金供给体系。由于我国广大农村地区的公共产品供给水平很低，供给任务十分艰巨，再加上我国财政实力有限，仅依靠财政力量难以保证农村公共产品的有效供给。应构建多元化的资金供给体系。积极引入外国资本、社会资本、民间资本，汇集社会各方力量，形成以公共财政为主体，社会各方共同参与的多元化的资金供给体系，形成多元化供给格局，补充政府供给的不足。政府可以采用财政补助、税收优惠等政
策，在明确产权的前提下，按照“谁投资，谁收益”的原则引导私人资本进入。
(三)创新城乡一体化的行政管理体制
第一，建立公共服务型政府体制。一是转变政府职能，把“经济管制型”政府转变为“公共服务型”政府，侧重点放到社会公共服务上来，满足公民的多样化和个性化的需求，提升公共产品和服务的价值。二是改革审批体制。寻求“釜底抽薪”式的制度安排，彻底清理、减少、规范行政审批项目。三是推进政府机构改革。逐步解决层次过多的问题，提高办事效率。四是要推进政治、社会和文化体制改革，探索社会运转和社会服务的新机制，以形成包括经济市场化、政治民主化、社会和谐化和文化多元化的新型体制格局。第二，改革户籍制度。逐步剥离户籍制度上附带的各种利益，使劳动就业、社会保障和公民权利等各方面在服务对象上摆脱户口属性的限制，按其性质来逐步取消城乡二元户籍制度，实行全国统一的公民身份，从法律上建立平等的城乡关系。第三，建立有效的农民需求表达机制，提高政策制定的效能。各级政府要认真考虑农民的现实需求，尊重农民的意愿，改革现行的农村公共服务供给决策程序，建立公共服务的需求表达机制，推进农村公共服务供给决策的科学化和民主化。特别是在当前财政资金不足，我们不能同时或在短期内提供所有农村公共服务的情况下，一定要根据农村的实际情况和居民的需求意愿，确立农村公共服务供给的先后次序，从而尽可能避免城乡基本公共服务的供给与农民实际需求的错位。第四，推进公共服务电子化。当前，公共服务电子化在民众中普及不高，尤其在人口众多的广大农村，使资源不能在城乡之间共享，导致了我国目前公共服务电子化绝对程度低的现象。这应是我们今后进行改革的重点，必须加快农村信息网络服务平台建设，及时为农民、乡镇企业经营者和创业者提供各种信息服务。
(四)建立健全保障城乡公共服务均等化的法律制度
第一，对没有的法律法规，要以《宪法》对公民基本权利的规定为依据，围绕义务教育、公共医疗、基本社会保障、公共就业服务等制定相关法律法规。如财政转移支付法、农业投入法、农民权益保护法、农民养老社会保险法、农村扶贫与救济社会保险法、农村残疾人保险法、农民医疗社会保险法、农村工伤社会保险法等，这些应有的法律法规，目前我国还没有制定出来，需要加快制定的步伐。只要尽快出台一系列法律法规，才能将农民的合法财产权利以及平等参与经济活动和社会事务的权利纳入法律保障范围。第二，对已有的分散的相关法律、法规，进行整合提升法律层次，形成比较完善的城乡基本公共服务均等化的法律法规体系。第三，要抓好地方性法规建设。鼓励与提倡各地政府根据本地实际制定具体的保障办法。另外，还要根据国家《教育法》和《义务教育法》制定地方性的相关法规，为不同地区新的农村义务教育管理体制实施创造良好的法律环境。