促进义务教育均衡发展的财政对策：
规范财政转移支付制度
教育财政转移支付指政府间的无偿资金转移，目的在于平衡地区间政府财政状况，弥补贫困地区义务教育经费的不足，有助于实现不同地区间义务教育的均衡发展，以实现教育公平。尽管我国的义务教育总体上发展很快，“普九”目标已基本完成，2007年已在我国农村全面实行免费义务教育，2008年秋季学期也开始免除城市义务教育学杂费。但是，目前我国区域间尤其是东西部之间义务教育发展不平衡的矛盾仍很突出。基于这一背景，笔者在对我国义务教育发展不平衡现状分析的基础上，探讨完善义务教育财政转移支付制度的对策，以促进义务教育均衡发展。
1 我国义务教育区域发展不平衡现状
由于各地区自然条件、历史条件和经济发展水平不同，义务教育发展的速度不可能是完全一致的。现阶段，我国义务教育区域发展不平衡以东、中、西部三个经济带上宏观性区域发展不平衡为主，这种不平衡包括义务教育普及率和发展质量上的差异。当前衡量义务教育普及情况和发展质量状况的一个有效的核心指标是义务教育完成率。义务教育完成率是指义务教育阶段结束时的初中毕业生数与对应九年前的小学招生数之比，以百分比表示，用公式表达如下：义务教育完成率＝初中毕业生数÷九年前小学招生数×100％，这种衡量指标简单明了，具有完全的确定性，其数据易于采集，便于计算、分析和比较。此外，由于教育质量的评估与检测极为复杂，而生均教育经费投入可反映义务教育发展质量方面的情况。鉴于此，以下采用义务教育完成率和生均教育经费这两个指标来考察和分析不同地区间义务教育普及情况和发展质量上的差异。
1)区域间义务教育完成率差异显著。近几年来，尽管我国义务教育入学率与升学率逐年提高，入学机会呈现越来越公平的发展趋势，但是不同地区义务教育完成率仍存在比较大的差异。相关研究表明：我国义务教育完成率从1994年的51％提高到2003年的80％左右，取得了巨大的进步，但到2003年还有9个地区的义务教育完成率不到75％，其中山西的进步较小，十年提高不到7个百分点，2003年还只有71％；西藏、贵州的义务教育完成率还在60％以下；广西、云南在65％左右。研究也表明，各地区义务教育完成率差异显著：2003年义务教育完成率最高的四个地区依次为：上海(97.7％)、北京(95.3％)、浙江(94.2％)和天津(91.1％)，均在我国经济条件比较发达、教育经费富足的东部地区；2003年义务教育完成率最低的四个地区依次为：西藏(24.5％)、贵州(54.2％)、广西(64.8％)和云南(65.1％)，均在我国经济条件较差、教育经费不足的西部地区。
2)区域间义务教育生均经费支出差异显著。义务教育的发展需要充足的资金来保障，但目前我国东部与中西部地区在教育经费支出上差异较大。从教学条件看，东部经济发达的省、直辖市农村中小学已配备了计算机室、体育馆，实现教育现代化，而中西部一些贫困地区连最低的教学条件标准都达不到。《中国教育经费统计年鉴2005》数据显示，2004年不同省份教育经费支出差距较大，如生均经费最高的上海、北京市其农村小学生均经费分别是6676.06元和5753.97元，而最低的河南、贵州省其农村小学生均经费只有764.35元和743.83元，最高的上海与最低的贵州之比为8.96:1。其中生均人员经费最高的上海为5181.19元，最低的贵州为605.37元，两者之比为8.56:1；而生均公用经费最高的上海为1493.84元，最低的贵州为119.34元，两者之比为12.52:1，各区域间的差异很大，尤其是公用经费的差异最大。
可见，我国义务教育呈现“东强西弱”的不平衡发展格局。值得注意的是，我国区域间义务教育完成率的差距正在逐步缩小，但生均教育经费差异的拉大反映出现阶段我国义务教育区域发展不平衡已由普及率差异转化为教育发展质量与水平的差异。义务教育区域发展的不平衡是当前义务教育整体发展的最大障碍，而教育资源配置的均衡是教育均衡发展的基本前提，因此，对于经济发展落后、教育资源不足的中西部地区，国家必须建立科学、规范的教育财政转移支付制度，给予他们更多的财力支持，帮助其提高义务教育完成率和教育发展质量，以促进地区间教育的均衡发展。
2 实施财政转移支付是义务教育均衡发展的要求
义务教育财政转移支付指政府间的无偿资金转移，不但指上级政府给予下级政府用于义务教育发展的财政补助，也指同级政府间教育经费的转移，目的在于弥补下级政府义务教育的财政缺口，改善地区间义务教育财政的不平衡状况。规范财政转移支付制度是区域间义务教育均衡发展的要求，理由如下：
1)义务教育属于公共产品，具有外部收益性。义务教育具有公共产品的属性，属于公益性事业，其投资责任应责无旁贷地由各级政府共同来承担。公共经济理论认为，义务教育的投资不仅使受教育者本人或其家庭获益，也将使一定社区人口综合素质得以提升、形成良好社会风气、改善治安秩序、提高环境保护意识等等，且由于人口社会流动，地方提供的义务教育会随着受教育者的流动而将教育收益带出本地区，将为其他地区所共享。义务教育的这种外部效应往往导致某些基层地方政府(尤其是贫困地区)缺乏教育经费投入的真实热情。因此，需要由政府通过财政转移支付承担义务教育的实施成本来矫正义务教育这种公共产品的外部效应，实现义务教育均衡发展。
2)义务教育要体现公平原则。美国当代著名政治哲学家罗尔斯(JohnRawls)在他所著述的《正义论》(A Theory Of Jus-tice)中提出了著名的社会公平理论，即“正义即公平”，并提出正义的两原则，即“平等的自由原则”和“差异原则”。在教育问题上，罗尔斯的正义两原则可以表述为：平等自由的教育公平原则和差异的教育公平原则。前者要求人人都享有平等受教育权利，后者要求应对教育中的“不利群体”给予补偿。就财政投资而言，教育公平是指每个社会成员在享受公共教育资源时受到公正和平等的对待。由于各地区自然条件、历史条件和经济发展水平不同，各地方各级政府间财政实力也必然存在纵横向不平衡问题。纵向不平衡指某级政府面临财政赤字，而其他级次政府却出现盈余；横向不平衡指一部分地方政府出现财政结余，而另一部分地方政府却面临财政赤字。因此，政府就要采取财政转移支付发展贫困地区的义务教育，以实现全国范围内的教育公平，促进社会公平。
3)提高义务教育投资效率的要求。教育需求的无限性及教育资源的稀缺性决定了教育投资要注重效率，即注重教育经费的使用效率，教育投资效率的高低关乎教育事业的健康发展。目前，在我国义务教育经费仍不富足的情况下，政府投资于义
务教育就必须考虑如何配置教育资源，如何高效地使用每一分钱是各级教育管理者的首要职责。上级政府可以通过义务教育财政转移支付的拨款方式，如通过配套性补助调动下级政府的财政努力积极性，以实现“帕累托最优”。
4)财政转移支付是许多发达国家实现义务教育区域均衡发展的根本措施。纵观世界各国教育财政体制，实施财政转移支付制度是世界各国解决区域间义务教育发展不平衡的基本经验和普遍做法。例如，美国为了实现了区域均衡发展，截止到20世纪末，联邦政府财政补助资金的17％以上都用于教育事业；日本政府为了振兴后进地区教育，也采取了为这些地区加大特殊投入等措施，例如后进地区义务教育公立学校人员经费的50％、基建经费的30％由中央政府补助，其余大部分由道府县补助；1967年英国发表了“普劳顿报告书”，按照“积极差别待遇”的理念，对教育处境不利地区和人群实行了“教育优先区”政策，加大对其教育资源的投入等等。
3 现行义务教育财政转移支付制度存在的问题
我国现行义务教育财政转移支付制度，对提高落后地区义务教育入学率、促进落后地区义务教育的发展起到了一定的作用。然而，义务教育财政转移支付仍存在问题，整体上难以保证义务教育的均衡发展。
1)教育转移支付结构不合理，对均衡发展义务教育的效果不大。中央对地方的一般性转移支付照顾了原财政体制下地方利益格局，贫困地区仍处于不利地位，起不到缩小地区间教育发展差异的作用。而中央对地方的专项教育财政转移支付包括“贫困地区义务教育工程”专款、“义务教育危房改造工程”专款以及“两免一补”，它们仅占全国义务教育总支出的1％左右，力度太小，且多为一次性或临时性项目，对于经常性经费没有影响，也不能从根本上解决问题。
2)专项转移支付的形式比较单一，配套性补助中配套比例设计不合理。专项转移支付分为无限额配套补助、有限额配套补助、非配套补助三种形式。目前大多数专项教育转移支付仅采用限额配套补助的单一形式，这种方式要求接受补助的地方政府必须筹集到一定比例的配套款项方可获得上级政府的资金。同时，配套性补助只给出配套的比例，却没有明确规定省、市、县各级政府的责任。对于义务教育投入不足的贫困县而言，配套资金超出其负担能力，势必会产生两种不良后果：一是无资金配套就得不到补助，这与中央设立这项补助的初衷相违背：二是拿不出钱配套就只能通过借贷或乱收费将其财政责任转嫁给农民，因而加重地方政府和农民的负担。
3)义务教育转移支付资金分配和使用不规范，缺乏有效监督与制约机制。现有的转移支付方式缺少较为合理的分配标准和运行机制，大部分转移支付的方法是按照基数法进行分配的，发达地区基数高，得到的返还也多；贫困地区基数低，返还的就少。只有一般性转移支付是采用因素法，通过公式计算来分配资金，相对比较规范。同时，专项转移支付在项目确定上，通常是上级政府根据总体发展目标和规划来确定重点工程项目，没有考量地方教育的实际需求；在补助数额计算上，没有依据各地的经济状况、财政能力和教育发展水平等因素实施差别对待，科学依据不足，主观随意性较强，缺乏有效监督，造成资金滥用、挪用、使用效率低下。
4 建立科学、规范的教育财政转移支付制度，促
进区域间义务教育均衡发展
1)明确划分事权与财权，科学合理地确定各级政府在教育财政转移支付中的分担比例。义务教育的溢出效应，决定了中央和省、市(地)政府都有承担教育财政转移支付的义务和责任。一般情况下，对于人均财政收入高于全国平均水平的省份，教育财政转移支付应主要由省和市(地)两级政府来承担，中央不出资而只出台指导性政策；对于人均财政收入低于全国平均水平的省份，其转移支付金额由中央、省、市(地)三级政府合理分担。其中，对于人均财政收入水平越低的省份，中央财政补助的力度应越大，而省、市(地)补助的力度应越小，反之亦然。
2)试行纵横交错的转移支付模式。纵向转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，横向转移支付主要用于解决经济落后地区公共开支不足问题，有利于提高教育财政转移支付的透明度和转移资金的使用效率。我国一直实行单一的纵向转移模式，对均衡发展义务教育的效果不明显。在目前中央财力相对不足的情况下，根据经济发达不同程度，建立起省际之间、市际之间和县际之间的横向转移支付，则能有效地弥补纵向转移支付制度的不足，缓解中央财政的压力，缩小义务教育经费投入的地区差距。
3)改进专项转移支付形式。一是改进教育专项转移支付资金的安排。在项目审批和数额的确定上，应充分考虑各地的教育发展规划和实际教育需求。对财力充足、教育发展水平较高的地区应少补助或不补助，而对财力薄弱、教育发展水平较低的地区应加大补助。二是改革教育专项转移支付的拨款形式。财力薄弱的县(市)不宜采取配套形式，或者降低其配套比例；而对于经济实力较强的县(市)，则应采取配套形式，以调动地方政府财力努力积极性。
4)加强法制化建设，实施义务教育转移支付的监督机制。目前，转移支付中存在资金滥用、挪用、使用效率低下现象，根本原因在于财政预算管理体制不健全，缺乏有效监督。因此，应通过制定相应的教育财政法，在义务教育财政转移支付资金的分配、使用和管理等各个环节进行监督，提高资金使用效率，防止资金滥用、挪用现象，保证义务教育发展有足够的、稳定的财政资源。
5)借鉴国外经验，制订科学的测算制度和构建合理的转移支付模型。在转移支付标准的设计上，可以借鉴美国、日本等国家的成功经验，考虑将义务教育经费预算单列，采用“因素法”确定本县义务教育经费的标准支出需求和标准收入，并考虑下级政府对义务教育的财政努力程度，进而确定需要上级政府转移支付的经费数额。此外，在我国现行教育转移支付制度的基础上，借鉴国外教育转移支付经验，构建新的义务教育转移支付模型对当前我义务教育财政转移支付制度而言显得很重要。