摘要：波兰、匈牙利和捷克被西方观察家称为转型的样板国。这三个国家政治经济发展水平大体接近，而私立高等教育发展态势迥异，值得研究和思考。本文就三国的私立高等教育政策，尤其是财政政策做一述评。
关键词：转型；私立高等教育；财政政策
中图分类号：G7512.72 文献标识码：A 文章编号：(2007)02-0093-05
一、概 述
20世纪80年代末，前苏东大地上拉开了政治经济转型的大幕。“意义重大的是：私立高等教育在欧洲取得最大成功的区域是东欧和前苏联各加盟共和国。”在过去十年中，前苏东国家成立了至少1000所私立高等教育机构，招生人数从仅25名学生的爱沙尼亚神学院(Tartu Theological Academy)到有6500名学生白俄罗斯商业管理大学(BelarusCommercial University of Management)不等。
上表显示，前苏东各国私立高等教育发展的步速不一，而且私立高等教育的机构规模很小，真正能够反映私立高等教育在本国所占比重的指标是私立机构的学生数。在私立机构学生数占高等教育学生总数的比重上，可以有三个划分梯度：0～10％、10～20％、20～30％，分别代表少、中、多三个层次：
比例最高的国家依次是：爱沙尼亚(3l％)、波兰(29.4％)、拉托维亚(26.1％)、罗马尼亚(23.2％)、摩尔多瓦(22.2％)；
比例适中的国家依次是：白俄罗斯(17.0％)、保加利亚(14.4％)、匈牙利(14.2％)、俄罗斯(12.1％)和乌克兰(12.0％)；
比例较少的国家依次是：马其顿(9.4％)、立陶宛(7.0％)、斯洛文尼亚(6.9％)、捷克(3.2％)、克罗地亚(3.1％)和阿尔巴尼亚(0.7％)。
以一个私立高等教育研究者的眼光来看，波兰、匈牙利和捷克无疑是值得关注的三国。在众多中东欧转型国家中，波兰、匈牙利和捷克被西方观察家称为转型的样板国。在经济转型方面，波兰自1992年摆脱了经济衰退以来，国内生产总值一直保持增长势头，并于1996年率先超过剧变前的水平，年增长率不仅在中东欧，而且在整个欧洲也是名列前茅。捷克共和国、匈牙利紧随其后，成为开始恢复经济的首批国家。这三个国家私有化经验各具特色：匈牙利由于转型前外债负担沉重，不得不将国有资产全部向外国资本卖光，是“卖”的典型；波兰具有强大的工会传统，国有企业资产主要由内部工人分掉，是“内部雇员私有化”的典型；捷克民主传统和左翼平等观念深入人心，认为国有资产是全体国民创造，因此采取了国有资产证券私有化政策，真正做到了国有资产被“大众”“分”掉了，是“分”的典型。总的说来，这些模式之间的差异经历十余年的过渡之后正在缩小，显示出殊途同归的态势。
值得注意的是，同样是作为转型样板国，波兰、匈牙利和捷克三国的私立高等教育发展态势呈等差数列：波兰属于私立高等教育比例最高的国家之列，匈牙利居中，捷克私立高等教育直到1998年才获得法律地位，处于最末水平。转型之前，波兰、匈牙利和捷克三国的高等教育系统都是苏联模式的精英高等教育，毛入学率普遍低于15％。1992年，波兰高等教育毛入学率仅12.9％，匈牙利不足10％，捷克为12％。可以说，无论是从高等教育初始条件来说，还是从政治经济转型来说，这三个国家都大体接近。而十年之后，私立高等教育发展迥异，值得研究和思考。本文就三国的私立高等教育政策，尤其是财政政策做一分析。
二、高等教育投入
尽管三国的经济恢复状况良好，但在教育投入方面则大相径庭。相比起OECD国家，匈牙利经济发展水平只有OECD成员国的一半(或者OECD欧洲成员国的三分之一)，但匈牙利的教育支出占GDP的比例高于25个OECD成员国的平均水平(OECD成员国中只有四个国家高过匈牙利水平)。2001年，匈牙利教育支出占GDP的比重达5.2％，而欧盟的平均水平仅为5.0％，其中高等教育公共支出为1.04％。
而号称转型国家领头羊的波兰则是另一番景象。在1990～2000年的十年间，波兰每10万居民中大学生人数翻了三番，在1990/91～2004105的近十五年中，波兰高等教育招生人数增长了4.6倍，毛入学率从1990年的12.9％增长到2005年的47％。但高等教育预算占GDP的比重则一直徘徊在0.7l％(1995年)和088％(2001年)之间。相比起波兰高等教育规模的巨大扩张，波兰高等教育公共支出处于“灾难性的”低水平。就国防支出占GDP的比重来看，波兰属于欧洲国家中等水平，但在教育支出方面则排名于末尾：0.8％GDP划拨给了高等教育，0.4％的GDP划拨给了科学，此举是毁损自己的举动。物理诺贝尔奖获得者乔治·夏帕克(George Charpak)教授说到。在生均高等教育支出指标上，匈牙利为5，900美元，而波兰仅3，900美元。对此，波兰教育部在《2010年波兰高等教育发展策略(Higher Education Development Strategy in Poland bv2010)》中提到，期待从国家预算中拨出大笔资金用于高等教育被财政部认为是不切实际的。
捷克教育财政状况居于匈牙利和波兰之间。自1989年以来，捷克教育投入占GDP的比重不下于4.09％。尤其是在经济恢复状况良好的1993年和1996年，达到5.21％。尽管捷克的教育财政状况良好，但“高等教育不是捷克政府的工作重点；公立高等教育支出事实上保持不变(这意味着生均支出实际上大大减少)。同时，中等职业教育支出翻了一倍。”从第三级教育财政来看，根据《2001年教育一览(Education at a Glance，2001)》，2001年捷克第三级教育支出不足GDP的0.9％，第三级教育生均支出按购买力平价计算，在OECD国家中处于倒数第四的水平。“考虑已经存在的高额预算赤字以及政府的工作重点(养老金、卫生保健、社会和失业福利)，在争夺更多政府投入的这场战役中，至少在可预见的未来岁月中，大学取胜的希望渺茫。”
高等教育投入自然影响到政府对私立高等教育的财政政策，甚至影响到私立高等教育的性质定位。私立高等教育可以区分为营利和非营利性质。两者的核心区别在于，营利性机构没有捐赠者，而代之以投资者；没有捐赠，而代之以私人资本；没有免税，而代之以交纳税款。如弗里德曼所言，营利和非营利这样的字眼都应该从高等教育的字典里取消，而代之以纳税和免税这样的用法。实际上，非营利性与营利性机构在财政上的本质区别并不在于利润或是营利动机，而在于是否交纳税款。
在转型国家，往往私立高等教育的兴起在先，立
法在后，因此对于私立高等教育的定性是一种后期追加。一个显而易见的事实是，在转型期间，无论是国力、民众观念还是政府政策，都无法在短期内催生出大量的慈善资本，而私立高等教育在各国如此蓬勃地崛起，有赖于民间资本的进入。这些民间资本具有逐利的天性。无论将私立高等教育定位于营利性还是非营利性，进入私立高等教育领域的民间资本的逐利性质并不会发生质的变化。因此，转型国家把私立高等教育定位于非营利性，使其免于税收，这可以看作是对私立高等教育的隐性扶持。
三、私立高等教育财政政策
不进行区分，而把私立高等教育一律定位于非营利性，使其免交税收，是需要有远见和魄力的。这一方面是对新兴的私立高等教育的正面肯定，另一方面，体现了对教育理想的追求。在波兰、匈牙利和捷克三国中，只有匈牙利政府做到了这一点。不仅如此，匈牙利政府还做出了一个令人瞩目的举措，这就是“部门中立”的财政政策。1995年国会决议要求政府在公立高等教育和私立高等教育之间保持中立，一视同仁，促进学术市场竞争。中立政策具体体现为私立机构与同类的公立机构一样，享受相同的标准化财政拨款和研究经费。在匈牙利，至少在财政政策上很难区分公私立高等教育机构，两者的差异仅仅是只有公立机构享有基本年度资金。“部门中立”的政策使匈牙利私立机构中有相当的公费生名额，这成为转型国家高等教育领域的一个独特景观。
匈牙利公私立高等教育机构都由自费生和公费生两部分组成。在全日制学生中，无论公立机构还是私立机构，公费生都占绝对优势。1999年，私立高等教育机构的全日制学生共有17859名，其中公费生15500名，占私立机构全日制学生总数的86.8％，占私立机构学生总数的39.6％。此外，公私立机构学生享受同样的奖学金和学生贷款系统。
在性质界定上，波兰法律规定，私立机构如因违法被政府取缔时，机构财产有以下两种处理方式：一是机构财产归创始人所有；二是机构财产用于支持社会公益事业。机构章程事先要对这两种处理方式进行选择，并报送教育部备案。可见，私立机构在设立之初，就在章程中区分了营利与非营利性质。1990年波兰高等教育法规定，在私立高等教育机构存续期间，机构财产并不属于创始人所有，而是归机构所有和支配。法律并不禁止机构将其收益进行校外投资，只是对此收取高额的税收，而继续投入机构则免税。由于税收过高，波兰私立机构很少将收人投入到公司去经营。
非营利性私立机构可以享受免税。此外，所有私立机构的学生都可以享受学生贷款。波兰学生贷款系统始建于1998年，与匈牙利不同的是，波兰学生贷款系统主要面向贫困学生。在奖学金方面，直到2001年，波兰私立机构(包括教会机构)的全日制学生才可以申请社会奖学金，但私立机构学生被排除在绩优奖学金之外。
在捷克，直到1998年，高等教育系统依然高度单一化，由精英公立大学一统天下。从一个研究者的眼光来看，捷克高等教育存在着诸多费解之处。
其一，尽管经济社会生活中的私有化运动轰轰烈烈展开，私立中小学早在1990年就被允许成立，但私立高等教育直到转型近十年后才获得法律地位。1998年法律允许设立私立高等教育机构的同时，把私立高等教育限定在非大学类型，主要提供学士课程，少量经过鉴定后可以提供硕士课程，但不允许提供博士课程。私立高等教育在出生伊始就被限定在高等教育金字塔的底层。在1999～2004年之间，捷克所有非大学类型高等教育机构都是私立性质。
其二，尽管几十年以来，高度的选择性已经成为捷克高等教育系统面临的最大问题，但“高等教育不是捷克政府的工作重点……不像其他中东欧国家，捷克中学后教育系统不鼓励私立高等教育的发展。”1998年法律“事实上没有任何关于新的非大学机构(这个捷克语境下的重要创新)的功能、结构和管理的条款。这意味着非大学机构(即私立高等教育机构，笔者注)在未来发展及其状况具有不确定性”。捷克政府认为现有高等教育机构已经足够，因此不会像其他中东欧国家一样，允许私立机构有巨大发展。这引发政府当局和相关利益者之间的严重冲突。捷克公私立创办者之间的不平等状况已经引起关注。
与漠视私立高等教育一脉相承的是，捷克政府对私立高等教育谈不上资助。1998年高等教育法第40条规定，“私立高等教育机构如果归类于公用事业组织(public utility organisations)，教育部对其获得鉴定的学习课程和终身学习课程以及相关的学术、研究、发展、艺术或其他创造性活动予以资助。资助资金的使用要符合国家预算支出的一般规定。”但2003年的数据显示，私立机构获得政府资助的情况仅仅出现过一次。此外，捷克依然没有建立学生贷款系统，私立机构学生也不能享受奖学金系统。从事实来看，捷克私立高等教育是清一色的营利性机构。可以说，捷克政府对私立高等教育的资助几近于零。
四、评论
尽管波兰、匈牙利和捷克三国的经济状况大体接近，但在教育投入以及私立高等教育的财政政策方面却有很大差异。回顾三国私立高等教育财政政策，可以制表如下：
进入21世纪的匈牙利私立高等教育机构，在政府的扶持下，已经成为公立机构强有力的竞争对手。匈牙利公私立机构的自费生面临着同等的失业可能性，同时自费生的整体就业率要高于公费生。工资收入方面，调查表明，总体来说公私立机构学生并没有差异，没有迹象表明自费生的增加导致更低素质的就业者。显然，匈牙利政府的一视同仁，是私立机构得以自律的前提性条件。因此，匈牙利发展的是公立一私立平行型教育系统。不过，自90年代末以来，由于适龄学生的减少以及高等教育市场的相对饱和，匈牙利政府逐渐减少对私立高等教育的资助。
波兰私立高等教育属于满足社会需求的大众型教育，其迅猛发展部分得益于宽松的政策环境。早在1993年，匈牙利就成立了匈牙利鉴定委员会。而直到2002年1月，波兰才成立国家鉴定委员会，监管整个高等教育系统的质量。换言之，波兰私立高等教育在没有官方质量监督的环境下发展了十余年。但波兰政府并不允许私立高等教育与公立高等教育齐头并进。1997年高等职业教育机构法规定，1997年以后成立的私立机构定位于职业性质，只能提供学士学位。达到一定标准后才可以转为普通高等教育，提供硕士及硕士以上学位。从发展前景来看，由于公私立高等教育机构的持续扩张，有学者预见，不分机构产权类型的标准化资助原则将被执行。这已经写进波兰2004年高等教育法(草案)第87条和第88条，满足一定质量标准的私立机构可以获得教学和科研的资助，私立机构学生可以享受与公立机构同样的奖学金系统。从2004年高等教育法草案来看，波兰政府正在逐渐将私立高等教育纳入资助范围，资助力度不断加大。
捷克私立高等教育的边缘地位是政府长期压抑私立高等教育的结果，其典型特征是私立教育所占比例小、层次低。捷克私立高等教育直到1998年才获得法律地位。但1998年法律把私立机构限定在非大学类型，只能提供学士课程。同时，私立机构难以获得政府资助，私立机构学生也不享受公立机构学生享受的奖学金、住宿、伙食等补助。更重要的是，捷克政府从一开始就不鼓励发展私立高等教育，而宁愿鼓励公立第三级教育机构升格为非大学类型高等教育机构，并收取学费。捷克私立高等教育的边缘地位可见一斑。
从发展潜力来看，波兰目前高等教育学习名额已经超过求学者，波兰高等教育机构必须为招生而展开“你死我活的竞争(mt race)”。匈牙利已经步入老龄化社会。在90年代初，学生群体的不断减少集中反映在小学的高年级，90年代末上移到高等教育。只有捷克高等教育一直处于供不应求的状况。于1998年起步的捷克私立高等教育依然还有发展空间，但是，捷克政府认为大学类型的高等教育机构已经足够，今后的重点是升格公立第三级职业机构为非大学类型高等教育机构。可见，捷克私立高等教育的发展空间不容乐观。
一国私立高等教育实力与政府政策密切相关，政府扶持的力度大小与私立高等教育稳健发展程度往往成正比。在匈牙利，政府对私立高等教育采取一视同仁的态度，使私立高等教育在短期内成为公立高等教育有力竞争对手。而捷克对于私立高等教育敌意深深，其私立高等教育在整个前苏东国家中处于最低水平。因此，说私立高等教育的发展悬系于政策并非言过其实。