[摘要]文章以我国29个省（自治区、直辖市）2007～2010年成人高等学校生均教育经费支出为指标，分析了我国各地区成人高等资源分配的均衡状况，探讨成人高等教育财政中立性以及地方政府对成人高等教育投入的支持力度。研究表明，各地区成人高等教育经费支出绝对差距在扩大，相对性差距在缩小，总体差距和局部差距改善不明显；成人高等教育支出对地方经济发展相关性较低，财政中立性较强，但地方政府对成人高等教育的努力程度还很不足。对此，文章提出了政策建议。
[关键词]成人高等教育 均衡发展 财政中立性
[作者简介]孙慧玲（1981- ），女，江苏淮安人，淮阴师范学院人事处劳资科科长，助理研究员，硕士，研究方向为人力资源管理、教育管理；丁志同（1972- ），男，江苏沭阳人，淮阴师范学院人事处副处长，副研究员，博士，研究方向为人力资源管理、教育管理。（江苏 淮安 223300）
[课题项目]本文系2013年全国教育科学十二五规划教育部重点课题“高校教师工作动力对绩效的影响机理研究”（项目编号：DIA120266）和2013年淮阴师范学院高等教育教学改革与研究课题“围绕学校发展战略改革和完善人才引进与培养机制”（项目编号：jg2013056）的研究成果。
[中图分类号]G724 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2014）27-0062-02
成人高等教育是在高等教育大众化背景下坚持“两条腿”走路的重要组成之一，也是在终身教育推进过程中高等教育的再延伸。近年来，在各级政府及社会各阶层的关心与支持下，对成人高等教育学校办学条件亟待改善和提高等发展现状和存在问题提出诸多措施。结合成人高等教育嬗变历程，对国内成人高等教育的研究也取得了丰硕的成果，主要包括概念界定、现状研究、改革研究。2007年5月，教育部办公厅发出《教育部做好2007年全国成人高校招生工作的通知》，要求各高校要把好成人高等教育入学质量关，确保成人高等教育的公平性和公正性。随之而来的是对成人高等教育投入的地区公平性也备受关注。本文以2007～2010年全国29个省（直辖市、自治区）成人高等教育学校生均教育经费支出和生均预算内教育经费支出为研究对象，试图探讨以下问题：第一，以成人高等教育学校生均教育经费支出为指标，分析我国成人高等教育资源分配公平情况，分析成人高等教育支出的绝对差距、相对差距、总体和局部差异；第二，从财政中立性程度，审视成人高等教育支出对地方经济发展的依赖程度，探讨中央财政及地方政府教育投入对成人高等教育发展的影响；第三，通过不同年份生均教育经费指数，全面审视地方政府对成人高等教育投入的支持力度。
一、研究内容及方法
（一）公平性的测量指标
生均教育经费支出反映了各地按学生平均的教育投入水平，是影响师资水平、教学设施等教学条件的决定性因素，也是衡量教育资源分配状况的主要指标。本文以成人高等教育学校生均教育经费支出和生均预算内教育经费支出作为研究对象，利用极差、标准差测度绝对差异，极差率、差异系数测度相对差异；利用差异系数测度总体差异，麦克伦指数、沃斯特根指数测度局部差异。
（二）财政中性的测量指标
教育财政作为国家财政的二次分配，具有显著的公共财政的性质——财政中立，即每个学生的公共教育经费开支上的差异不能与本学区的富裕程度相关。它主要分析的是生均教育支出水平与所在地区财政相关性，也就是力求各地区的生均经费支出水平趋于相等。它所采取的指标是生均教育支出与人均 GDP 的相关系数、生均教育支出与人均 GDP 的双对数回归方程中弹性系数。当相关系数小于0.5 并且弹性系数小于0.1，这就表明该区域的教育财政体制与公共财政中立性的标准相吻合。
（三）政府投入努力程度测量指标
生均教育经费指数为生均教育经费支出与人均GDP之比， 1991年联合国教科文组织正式使用它作为政府教育投入努力程度的重要指标之一。
二、各地区成人高等教育均衡性分析及探讨
（一）教育经费支出公平性分析
生均教育经费支出可以衡量整个社会对单个学生的资金投入标准，生均预算内教育经费支出可以衡量各级财政年度预算中对单个学生的资金投入情况。财政生均预算内教育经费支出最能体现各级政府成人高等教育投资取向，透视我国成人高等教育财政政策的变化及实施效果。
根据各地区成人高等教育学校生均教育支出的平均数、标准差和差异系数观察可得，2007～2010年各省（自治区、直辖市）间成人高等教育学校生均教育经费支出的绝对差距在不断扩大。从极差上看，2007年生均教育经费支出最大和最小值之差为4781.95元，到2010年扩大为6304.91元，扩大到原来的1.32倍。从标准差上看，数据平均值分散程度进一步扩大，2007年成人高等教育学校生均教育经费支出标准差为1252.24元，到2010年扩大为1402.14元，扩大到原来的1.12倍。与绝对差异相比，成人高等教育学校生均教育经费支出的相对差异则相对温和，有升有降呈波浪式曲线变化。从极差率来看，2007～2010 年成人高等教育学校生均教育经费支出相对差距在缩小，生均教育经费支出省际分布的极差率从2007年的8.98上升到2008年的11.20，持续上升到2009年的14.82，然后回落到2010年的10.40。利用差异系数测度总体差异，麦克伦指数和麦克伦指数测度局部差异，生均教育支出差异系数都高于0.5，2009年差异系数出现峰值0.66519，可见系数整体偏高，较为不公平。对此相关政府部门应引起关注，但是不可否认麦克伦指数呈现了稳定趋势，说明中位数以下50%和以上50%的区域的公平化程度未曾进一步恶化。
结合各地区成人高等教育学校生均预算内教育支出的平均数、标准差和差异系数可见，2007～2010年各省（自治区、直辖市）间成人高等教育学校生均预算内教育支出的绝对差距也在逐年增大。从极差上看，2007年成人高等教育生均预算内教育支出最大和最小值之差为2838.88元，到2010年扩大为3862.06元，增长幅度为136%。从标准差上看，2007年成人高等教育学校生均预算内教育经费支出标准差为636.86元，到2010年扩大为870.11元，增长幅度为137%。成人高等教育学校生均预算内教育经费支出的相对差异有升有降呈波浪式曲线变化。生均预算内教育支出省际分布的极差率从2007年的18.825经12.996、26.356到2010年的14.354。利用差异系数测度总体差异，麦克伦指数和麦克伦指数测度局部差异，生均教育支出差异系数都高于0.7，总体差异较很不公平，同时麦克伦指数呈现了低斜率线形下降趋势，到2010年才有所提高，说明中位数以下50%的区域的公平程度曾经恶化。
（二）教育财政中立性分析
2007～2010年4个回归方程中人均GDP对成人高等教育学校生均教育经费支出都有显著影响（如下表所示）。一元线性回归方程中斜率（回归系数）大于零，表明人均GDP变高的同时，我国成人高等教育生均教育支出也在提高。2007～2010年生均教育支出与人均GDP的回归系数从2007年的0.0184经历了一个波峰（0.0485）降到了到2010年的0.0381，表明人均GDP变大的同时却导致了成人高等教育学校生均教育支出变动量由高逐步降低。
从2007～2010年间相关性看，成人高等教育学校生均教育支出与人均GDP密切相关，尽管2010年相关性有所变低，但相关性程度逐年提高，整体还是很低的。2000年以来，现有的“中央和地方两级管理、以地方统筹为主”高等教育管理体制中，中央部门一般不再直接管理高等学校，地方政府的管理权已经逐步增强。与普通高等教育相比较，各级政府对成人高等教育的政策、资金扶持力度偏软，成人高等教育财政资金投入所占各地财政收入的比重较低，其主要的经费渠道来自市场化运作。同时，成人高等教育在招生、管理等方面具有较大弹性，因而市场化因素对成人高等教育发展所起的作用更加显著。所以在成人高等教育学校生均教育支出与人均GDP的相关性并不是很高。
就弹性系数而言，2007～2010年成人高等教育学校生均教育支出与人均GDP的弹性系数在降低，且均小于1，表明国家加大对成人高等教育的投入减弱了生均支出水平对当地经济的依赖程度，取得了一定的效果，增强了我国成人高等教育财政中立性程度。从成人高等教育学校生均预算内教育经费支出与人均GDP相关回归中也可以观察到上述类似结论。
（三）地方政府投入努力程度分析
我们通过生均教育经费指数对地方政府的努力程度进行测度可知，天津、海南、云南、北京等省份生均教育经费指数有所增长，其中天津2010年的生均教育经费指数是2007年的3.41倍。这由于天津较早地关注了成人高等教育在该地区的发展，开展了较多的举措，比如优化学历教育和非学历教育的互补，构建多层次教学体系。国家在“十一五”期间共投入大量的资金促进高等教育的发展，并有目的地向中西部倾斜，因此出现了2010年成人高等教育学校平均教育支出与人均GDP的相关性急速减弱现象，但是这一地区的急速减弱现象并不能有效地反映该地方政府的支持力度。排除这些地区，我们可以发现内蒙古、黑龙江、辽宁、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、贵州等地的生均教育经费指数反而降低，虽然变化不大。值得关注的是其中一些教育大省如黑龙江、江苏、山东也出现了降低。可见，与普通高等教育相比，成人高等教育在教育大省的整个高等教育体系中的分量被自然弱化，人们倾向于接受普通高等教育，这直接降低了该地区对成人高等教育的重视程度。
三、结论及政策建议
通过上述分析可见，近年来全国成人高等教育学校生均教育经费支出水平的绝对差距在不断扩大，相对差距在有升有降呈波浪式曲线变化，表明我国成人高等教育经费支出的极值的差距越来越悬殊，但资源分配相对性、公平性有所提高。总体差异较稳定，较为公平，但是不可否认麦克伦指数呈现了低谷趋势，说明中位数以下50%的区域的公平状况曾恶化，局部公平程度还有待提高。
各地区成人高等教育财政中立性程度有很大改善，但不可否认成人高等教育经费支出仍很大程度取决于地方市场经济发展程度及其公共财政能力。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出继续教育尤其是成人教育是学校教育后任何人都可参与的教育活动，是终身教育体系的一部分，成人高等教育是发展学历继续教育和非学历继续教育的重要形式。规划纲要使得成人高等教育支出与地方经济发展程度的相关性有所降低，这并不能作为一个正常趋势看待。同时，排除中央财政巨大投入的中西部地区，我们看到生均教育经费指数大部分也有所提高，但是变化缓慢，甚至降低，这说明我们地方政府对成人高等教育的努力程度还很不足。
在高等教育大众化过程中，成人高等教育规模不断扩大，市场化加速明显，但政府扶持力度降低，出现了政府角色的错位和缺位，造成了政策缺少、监管乏力等现象。通过分析2007—2010年生均成人高等教育支出公平性和教育财政中立性，提出以下政策建议：（1）中央财政加大对中西部地区的财政倾斜力度，创新融资机制，多渠道地筹措更多的非政府资金来扩充成人高等教育事业专项经费，改善绝对差距在逐年扩大的形势。中央财政倾斜性资金注入是提高成人高等教育财政中立程度的有力保障，是完善省际成人高等教育均衡发展的重要措施。（2）建立完善的地方政府成人高等教育发展的财政支持体系，进一步督促地方政府的投入努力程度。国家制定成人高等教育学校基本办学标准，建立生均经费最低保障制度，确定分省总体规划，明确目标任务和配套措施，地方政府落实学生人均公用经费标准。以法律形式明确政府尤其是地方政府对成人高等教育财政投入占GDP的比例外，还应该明确地方政府对成人高等教育学校的经费投入占人才培养成本的百分比，从而推进成人高等教育经费投入有法可依、责任明确。（3）整合成人高等教育资源，优化办学布局结构。实现部分经济发达地区分散资源的共享和闲置资源的利用，优化转移配置给落后地区。增强成人高等教育学校的经营意识、成本意识，积极鼓励社会组织、企事业单位、个人利用非财政性资金与中西部落后地区的成人高等教育学校依法融资、共同办学。
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