【摘要】教育政策具有导向、调节和管理的功能。义务教育均衡发展政策主导着义务教育均衡发展的方向，是保障和实现教育公平的重要途径和手段。因而，需要厘清改革开放以来我国义务教育均衡发展政策，透过政策文本变迁从主体需要、客体属性和实践活动三方面进行深入的价值分析，并在此基础上提出重构义务教育均衡发展政策建议。
【关键词】义务教育均衡发展 政策 变迁 价值分析 重构
【中图分类号】G522.3 【文献标识码】A
教育政策的本质决定了教育政策具有导向、调节和管理的功能，从而使教育政策具有客观的价值属性。①义务教育均衡发展政策也是如此，它在一定程度上主导着义务教育均衡发展的方向，是保障和实现教育公平的重要途径和手段，其实施成败也将对我国教育公平发展有着重大的现实意义和深远的历史意义。因而，在全面推进教育均衡、不断深化教育改革的今天，需要厘清改革开放以来义务教育均衡发展一系列政策文本，对政策变迁、价值生成等进行深入分析研究，从而在此基础上提出重构义务教育均衡发展政策改进建议。
改革开放以来义务教育均衡发展政策变迁
对于改革开放以来我国实施的一系列义务教育均衡发展政策，按其发展目标、内涵和方式不同，借用阮成武学者观点将其分为三个政策阶段。②
非均衡发展政策阶段（1978～2001）。为解决“普及九年制义务教育”的宏伟目标，与经济上的“先富”与“共同富裕”理论相适应，我国在这一时期也实施了义务教育非均衡发展政策，包括重点学校制度：如1978年教育部《关于办好一批重点中小学试行方案的通知》和1980年《中共中央国务院关于普及小学教育若干问题的决定》;“地方负责，分级管理”的管理政策：如1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1986年《中华人民共和国义务教育法》、1993年《中国教育改革与发展纲要》、1994年国务院《中国教育改革和发展纲要》、1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》;1986年《中华人民共和国义务教育法》提出“谁办学谁掏钱”的财政体制，乡镇成为农村义务教育的筹资主体。
非均衡向均衡发展过渡政策阶段（2002～2010）。伴随重点学校制度、“地方负责，分级管理”和财政体制等义务教育不均衡发展政策的深入，区域、城乡、校际之间差距进一步扩大，国家及教育主管部门相继出台了一系列促进义务教育均衡发展的政策。2002年《教育部关于加强义务教育办学管理若干问题的通知》、2005年《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》等政策都提出：积极推进义务教育均衡发展。对于重点学校制度，2005年教育部发布的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》、2006年修改的《中华人民共和国义务教教育法》一致叫停。在管理和财政体制方面，2005年《进一步推进义务教育均衡发展的指导意见》、2005年国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》、2006年《中华人民共和国义务教育法（修改）》都提出均衡安排义务教育经费，并向农村地区学校和薄弱学校倾斜，提出财政上的重心上移，实现由原来的乡镇安排到县级负责。
均衡发展政策阶段（2010至今）。均衡发展过渡政策实施之后，义务教育均衡发展依然困难重重，区域、城乡、校际之间差距仍比较明显，人民对政策实施效果不太满意。2010年《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》、2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》以及党的十八大报告则进一步把义务教育均衡发展上升为国家战略，主要方向是进一步合理配置教育资源，加大对农村地区、贫困地区和民族地区及薄弱环节和重点领域的支持力度。同时重心进一步上移，加大省级统筹力度，通过进一步加强财政转移支付、撤点并校、薄弱学校建设等政策来推进义务教育均衡发展。
义务教育均衡政策价值分析
主体需要分析。第一，我国义务教育均衡政策的主体构成分析。从现实情况看，我国义务教育均衡政策的主体是政府，而学校、学生、家长等利益相关者更多充当了政策的对象，很少甚至基本没有机会参与政策的制定，其需要和利益在教育政策中较少得到表达与整合。比较常见的是政府在制定相关政策时，主要通过政府官员和相关领域专家，按照自身实践经验和调研访谈做出决策，既缺乏一线广泛深入调研，也没有举行必要的听证和辩论，忽视了学校、教师、学生及其家长等利益相关者的决策参与权，从而影响政策的科学性和可操作性，执行中问题重重，客观上造成了政策在解决问题上的缓慢和无力。甚至一些政策，如重点学校政策、“以民为主”的财政政策等更是在一定程度上加剧了教育不均衡，与制定初衷相去甚远，导致了南辕北辙的效果。
第二，价值取向分析。从目前实施的义务教育均衡发展政策来看，其价值取向上总体上重视短期价值，忽视长期价值。政策制定更多从问题解决出发，希望政策能展现出即时的、显性的功效，期望立竿见影的效果，以解决义务教育均衡发展中出现的各种现实问题。比如：重点学校制度、“地方负责，分级管理”的管理和财政体制、择校与就近入学等都体现出政府在制定政策时缺乏长远的战略眼光，只是关注于眼前问题，是当前占统治支配地位的阶级或集团教育意志的表达，而忽视义务教育均衡发展长期价值，忽视了教育的价值和人的价值。
客体属性分析。第一，客观功能分析。如前所述，教育政策具有导向、调节和管理功能。然而在实际义务教育均衡发展政策执行中，其政策更多是发挥了一定的导向和管理功能，对于各利益相关者需求和利益关照不足，未能体现对各利益相关者不同利益诉求的整合、协调，调节功能未能充分发挥。
第二，客体属性分析。义务教育均衡发展政策作为一种动态的管理实践活动，具有社会属性和自然属性。从实践来看，义务教育均衡发展政策是在一定的生产关系条件下进行的，体现了占统治支配地位的阶级或集团的教育意志，但与此相对的是，义务教育均衡发展政策在社会价值方面却未能体现各利益相关者协作参与，未能体现对人、财、物、信息等资源的整合与协调。在自然属性方面，义务教育均衡发展政策更多表现为解决问题，未能在实现教育自身价值和人的价值方面发挥较大作用，自然属性彰显不够。
教育政策活动过程分析。一是决策过程分析。从政策制定的过程上来看，义务教育均衡发展政策的决策体制有待改革，决策利益相关者之间还缺乏协商和讨论机制。目前，政策制定者基本为政府官员、专家学者等，学校、学生、家长等利益相关者参与不足。一方面，官员和专家学者理论知识丰富，但相对缺乏一线客观实际把握和实践操作经验，从而造成政策空洞，实现政策目标的途径和具体措施不够完整、清晰和具体，政策缺乏可操作性，政策配套也不够，有些甚至还存在一定缺陷或需要进一步调整和弥补;另一方面，官员和专家学者在制定政策时往往出于维护自身利益，政策对学校、学生、家长等利益相关者需求和利益考虑不足，影响了政策实施的接受度。
二是执行过程分析。第一，教育经费投入不足，教育转移支付制度不够完善。在国家财政性教育投入上，我国早在1993年就提出要在2000年实现国家财政性教育经费占GDP4%的目标，但直至2012年才达到4.28%，而世界平均水平为7%左右，其中发达国家达到9%，经济欠发达的国家也达到4.1%。另外，虽然我国已初步建立了义务教育财政转移支付制度，但其规范化程度还不高，制度设计也还存在瑕疵，导致一些落后地区学校因缺乏配套资金而得不到中央财政的转移支付支持。
第二，区域、城乡、校际差距依然较大。长期以来，由于东西部地区经济差异、城乡二元结构，以及梯度推进的发展战略让区域、城乡、校际间差距明显。而按照现有的县级统筹的教育财政政策，仅能在一定程度上缓解校际间差距，区域间、城乡间教育经费投入依然差距明显，东部地区、城市学校教育经费投入大大多于西部地区、农村学校，办学条件、教师水平、管理水平、教学质量等对照强烈，马太效应明显。
第三，薄弱学校建设乏力，学校师资水平差距较大。虽然近年来我国先后颁布了多个文件来加强薄弱学校建设，但由于城市中心倾向和精英主义教育思想，学校历史积淀、生源差异等原因，薄弱学校仍与原来的重点学校有很大的差距。旨在缩小差距的校长、教师流动机制仅仅在部分地方试点，迟迟未能全面铺开，配套政策也未出台，各学校师资水平差距较大。
第四，民办教育力量薄弱，择校空间不足。目前，我国优质教育资源主要集中在公立学校，民办教育力量弱小，政策上也缺乏应有的关照，不足以与公办学校形成有效竞争，从而限制着受教育者对教育机会选择的数量和质量。
第五，弱势群体或对教育有特殊需求群体的帮助不够。随着义务教育免费、撤点并校以及对弱势群体教育帮扶等相关政策实施推进，留守儿童、残疾儿童等义务教育有了很大进步，但由于该群体数量大，范围分散，从“有学上”到“上好学”还需要很长一段路要走。
三是监督过程分析。当前情况下，我国对义务教育均衡发展政策的评价和监督还远未达到专门化、科学化和法制化的水平，社会第三部门还很羸弱，同时由于信息不对称、自身能力素质不足等原因，学生、家长等利益相关者也不能提供强有力的监督，政府则只能既当裁判员又当运动员，从而使得政策执行过程中出现的偏差和失误很难得到及时纠正，影响了政策的实施放果。同时，因政府信息不公开、问责主体不明晰、问责客体界限不清晰、义务教育法的问责制仍未摆脱“行政问责”的桎梏、问责对象不能以法律的形式加以细化和明确，以中介机构等为代表的第三部门等发挥作用不足，从而让应有监督问责形同虚设。
义务教育均衡发展政策的重构
教育政策主体方面的改进建议。在主体构成上，应在多中心治理框架下，更多关照学校、学生及其家长等利益相关者在政策方面的主体作用，给予各利益相关者更多参与表达自身诉求的机会，问政于民，引入社会第三部门，加大扶持和规范引导教育中介机构，整合协调其各方利益关系，达成利益整合的分配方案，形成多元共治的网络系统。
在义务教育均衡发展政策价值取向上，需要有前瞻思维，顶层设计，不只是关注短期价值，不能仅仅关注效率和解决问题，满足政府主体的需要，更重要的是从关注短期价值转向关注长期价值，促进义务教育平等、整体均衡发展，使义务教育均衡发展政策能够促进教育的发展和人的发展。
教育政策客体方面的改进意见。作为社会的“稳定器”或“均衡器”，义务教育均衡发展政策在发挥导向功能和管理功能基础上，应该充分关照和整合各利益相关者的需要和利益，鼓励各利益相关者积极参与，以协调对话实现利益均衡，调节利益相关者关系，化解冲突矛盾，保证义务教育事业平衡有序地发展。
在社会属性方面，义务教育均衡发展政策在面对复杂教育问题中，需要发挥各利益主体力量，耐心倾听和关照其诉求，实现各利益相关者利益平衡，也要在直面问题基础上，高瞻远瞩，关注政策的发展走向和可能结果，做好政策制度相关配套，兼顾短期目标和长期目标;同时，在自然属性方面，义务教育均衡发展政策需要更多关注教育本身，关注人的发展，坚持以学生为本，以学生为中心，制定的政策必须遵循教育规律，顺应学生身心发展的规律。
教育政策活动过程方面的改进建议。在义务教育均衡发展政策决策中，需要建立和完善科学的决策体制，深入一线进行广泛调研，特别是更多发挥第三部门、学校、学生及其家长等利益相关者在政策决策中的作用。政策草案制定后还需要举行决策听证和决策辩论，广泛征求意见和建议，使整个教育决策过程都有各种不向意见或不同利益的交流碰撞，体现不同利益相关者的利益表达与整合，真正体现“民意”和“公意”。
在执行过程中，第—，增加经费投入，健全各级财政转移支付体制。应进一步强化政府责任，加大对义务教育公共服务的经费投入，在目前4%左右基础上翻一番，力争向发达国家的9%靠拢，财政重心上移，实现从县级统筹逐步过渡到省级国家级统筹，适当强化中央政府或较高级别政府在实施义务教育过程中的协调和均衡作用。同时，健全各级财政转移支付体制，加大对西部、农村贫困地区和欠发达地区义务教育的经常性投资比例，以缩小区域、城乡差距。
第二，合理调配教育资源，缩小区域、城乡、校际间差距。注意合理调配教育资源，在经费、师资等资源投入上向西部地区、农村、薄弱学校等倾斜，在保住底线基础上根据各地实情，逐步从实现县域内均衡到实现城乡均衡，再到最终实现东中西部的区域均衡。
第三，加强薄弱学校建设，建立教师轮换制度。在政策倾斜基础上，完善配套政策，通过结对互助、布局调整、委托管理、学校诊断等方式加强薄弱学校建设，建立校长职级制和校长、教师流动制度，加强现代信息技术推广与应用，在办学条件改善基础上实施区域资源的流动与共享，提高教育教学质量，实现从起点公平逐步走向起点、过程和结果三者的公平。
第四，大力发展民办教育，合理引导择校行为。在目前优质教育资源严重不足的情况下，有必要在税收、信贷等方面给予民办教育支持，鼓励民办教育与公办教育开展有序竞争，促进丰富性和多样性，形成办学特色，在一定程度上引导和满足学生和家长的择校行为。
第五，加大对困难群体的扶持力度。在现有基础上，政府需要更多照顾留守儿童、少数民族地区儿童、残疾儿童等困难群体的利益，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度，拨付专项资金确保其能享受平等的、较好的义务教育，实现“有学上”到“上好学”的转变，克服代际贫困，提高中华民族的整体素质。
在监督过程中，一是要完善评价指标体系，建立健全监督机构和决策参与机制等相关制度，培育第三部门力量，鼓励学校、学生及家长等各利益相关者多主体参与共同监督;二是要信息公开，推进教育问责制。要增强政策制定、执行的透明度，使各种教育政策置于公众的关注与监督之下，完善相应的法律法规，重构信息披露机制、责任追究制度和落实教育奖惩制度。
（作者单位：成都师范学院）
【注释】
①史秋衡，吴雪，王爱萍等著：《高等教育大众化阶段质量保障与评价体系研究》，广州：广东高等教育出版社，2012年，第153页。
②阮成武：“我国义务教育均衡发展政策的演进逻辑与未来走向”，《教育研究》，2013年第7期，第37～39页。
责编 / 许国荣（实习）