摘要：高等院校是典型的非营利组织，依赖政府补贴与拨款、接受捐赠、收取服务费用和经营节余实现发展。高等院校采取银行借款等市场化融资方式进行非核心业务且无收益的基本建设，教育行政部门没有履行监管责任，高校缺乏银行借款的内部控制体系，是形成财务危机的主要原因。为了化解财务危机，政府需要以预算方式给予高等院校财政支持，加强高校银行借款的制度性审核和事后监管，高校需要强化诚信意识，建立健全财务预算制度。剥离营利性的非核心业务，组建营利性公司承担高校债务，也是解决高等院校财务危机的一种方式。
关键词：高等院校；财务危机；成因与对策
中图分类号：G647.5文献标识码：A文章编号：1672-0059(2008)06-0067-06
Financial Crisis of Universities and its Solution
JING Zhi-yong
(School of Business， Shanghai Normal University， Shanghai 200234， China)
Abstract：Chinese universities are nonprofit. As nonprofit organizations， universities heavily depend on government funding， donations， tuition fees and various surpluses to develop. It is not appropriate for universities to borrow from commercial bank to invest non-core services for chasing distributable profits. However， the government had not built a system to monitor universities" debt management while few universities has a sound internalsystem on controlling bank loans. All these factors have contributed to universities` financial crisis. To weather the crisis， the government should support universities through increasing fiscal budget. Simultaneously， universities should build up a balanced budget system to achieve their goals. To spin off non-core services， and to arrange profitable corporations are recommended as feasible solutions for universities` financial crisis.
Key words： universities；financial crisis；reasons and solutions
1999年以来，中国高等教育开始从精英教育向大众化教育转型，高等教育毛入学率从首次大规模扩招的1999年低于8.5%(2000年的毛入学率)，到2005年已经达到21%[1]，远远超过了大众化教育的国际标准临界线15%。伴随着高校扩招，多数高等院校办学规模得到快速扩张，招生人数与建筑规模同时迅速扩张(参见表1、表2)。《教育事业发展“十一五”规划纲要》指出，我国将继续增加本专科生438万人，到2010年，高等教育毛入学率将达到25%左右，高校建筑规模将继续增加。
但是，2007年3月份以来，众多媒体曝出北方某大学因基本建设规模扩张，银行借款额度过大，无力偿还巨额到期借款利息，陷入财务危机。2007年3月26日，教育部新闻发布会上，教育部官员承认“高等教育规模迅速扩大和政府在这个过程中提供的资源不成比例。政府没有一比一地用资源来保障高等教育的发展”[2]。目前政府很难做到对高等教育的一比一投入。即使政府对教育的财政拨款可能达到《中国教育改革与发展纲要》所定的占GDP 4%的目标水平，除了依赖高等教育，人口素质的提高还要受到基础教育、职业教育等方面发展，所有这些方面都需要财政资助。更何况从1999年以来的历年教育财政拨款始终达不到当年GDP的4%(参见表3)。在高校经费结构中，财政拨款所占的比例甚至呈现出逐年下降的态势(参见图1)。因此，在高校经营自主性受到政府严格管制的背景下，高校向银行大规模借款从根本上讲还是由于国家财政拨款不足引起的[3]。
本文认为，高等院校发生财务危机的直接根源在于核心业务与非核心业务的混淆，教育行政主管部门对高校借款缺乏监督制度，高校缺乏银行借款决策的内部控制制度。高校的扩招是形成财务危机的一个诱因，一种推动力量，并非形成财务危机的根本原因。政府必须为其政策导向的监管不严承担责任，在加大对高校财政资助的同时，必须建立对高校银行借款的核准制度和高校银行借款的定期报告制度。高校必须完善银行借款的内部控制制度，树立诚信意识，强化财务预算制度的约束功能，化解财务危机。
一、高等院校的性质
《中华人民共和国高等教育法》第1章第5条规定，“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。”该法第3章第24条规定，“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”高等院校经营必须首先遵守《中华人民共和国高等教育法》，不得以营利作为经营目标。尽管高等教育具有公益性，提供高等教育的机构也可以是盈利性机构[4]，但与现行相关法律相背。高等院校就是非营利组织，为实现国家利益和社会公共利益服务。
经费来源结构充分体现高等院校的非营利性质。根据国外非营利组织(即第三部门，包括高等院校)的经费来源，主要有4个渠道：民间捐赠、私人付费、政府补贴或公共部门支付、外国援助，但主要依赖前三种来源，第4种几乎可以忽略不计(参见表4)。
其中，民间捐赠包括来自个人、基金会和企业的捐款， 这是非营利组织独特的收入来源；私人收费主要是非营利组织提供服务需要由服务接受者承担必要成本费用而取得的收入；政府补贴包括直接拨款(即政府直接给予非营利组织补贴以支持它们的活动和项目)、合约(即非营利组织向有资格享受某些政府项目的人提供服务，而由公共机构支付服务费)和补偿(即向那些有资格享受政府项目并从非营利组织那里购买服务的人支付补偿费)。我国高等院校的经费来源主要是政府补贴和拨款，其次是学费收入，与其他国家基本相似(参见表5)。
以2004年为例，普通高等院校当年经费来源共计21297613万元，国家财政性经费9697909万元，占45.4%：学费和杂费6476921万元，占30.41%；社会团体和公民个人办学经费1121982万元，占5.27%；社会捐资和集资办学经费215440万元，占1.01%；其他教育经费3785362万元，占17.77%。财政拨款和学杂费是高校的主要经费来源，高达75.81%。因而高等院校应当属于非营利组织。
从长期趋势来看，中国高等院校正在向第三部门转变[6]。尽管第三部门的概念没有统一的说明，但以Salamon的界定较为权威，凡是符合以下五个特征的组织可被视为第三部门的组成部分[7]：(1)组织性，要求该组织有内部规章制度， 有责任人， 有经常性活动；(2)民间性，要求该组织独立于政府， 既不是政府的一部分， 又不受制于政府；(3)非营利性，要求该组织的盈余不能分配给所有者和管理者；(4)自治性，要求该组织自主管理，既不受制于政府， 又不受制于企业， 也不受制于其他社会组织；(5)志愿性，要求参与该组织的活动是以志愿为基础，不得强求。高等院校办学自主权将逐步增强。2003年全国22所重点高校开始自主招生试点，2004年新增加6所自主招生高校，共28所，2005年新增14所自主招生高校，共42所，2006年新增11所，共53所，2007年新增6所，共59所。向第三部门演进的高等院校不会改变非营利属性，不可能向所有者何分配剩余经费。
高等院校是非营利组织，其经费来源必然主要依赖于政府资助、服务收费和民间捐赠，而不可能高度依赖要求有收益回报的资本市场工具筹资实现自身发展。高等院校经营的非营利性是市场化融资的消极条件。试图非理性地采用借款方式帮助高等院校快速发展[8]，高校与商业银行之间的合作本身就是一种危险的选择。
二、高等院校财务危机的原因分析
高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。高等院校的核心业务就是开展各种教学科研活动，培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，创造新知识，发现新规律，发明新技术，为发展社会主义市场经济服务及创建和谐社会服务。高等院校开展的其他任何业务活动都是非核心业务，都必须围绕教学科研业务这个核心展开。任何脱离核心业务的非核心业务都应当从高等院校分离。只有这样，高等院校才能够将有限的资源投入实现既定的经营目标。
为实现提供高等教育服务的产出目标，高等院校存在投入约束。根据柯布·道格拉斯生产函数的表述，在技术水平一定的前提下，包括资本和劳动力在内的每种产出都需要相应投入。高等院校也是如此。高等院校必须要投入一定资本和劳动力，例如各类教学科研设施(包括教室、图书馆、餐厅、寝室、体育场馆等等固定设施)和大量师资等，才能提供社会所需的高等教育服务。为了满足社会对高等教育服务的快速增长需求，高等院校必然要对高等教育投入进行快速增长，尤其是教学科研固定设施投入需要快速增长，以达到产出的增加。但是，教学科研设施投入仅仅是实现目标的手段，不是高等院校经营的主要目标。
高等院校作为非营利性组织，经费来源包括政府拨款、学生学费以及其他收入，这些经费仅仅是用于满足维持高等院校提供高等教育服务需要，可能会略有结余，这是国外非营利机构普遍存在的现象，但绝对不会成为高等院校进行基本建设的资金主要来源。
1993年，我国公布的《中国教育改革和发展纲要》第48条规定，“积极运用财政金融和税收政策，支持校办产业、高新科技产业以及勤工俭学的发展，开办教育储蓄和贷学金等业务”。1995年，《中华人民共和国教育法》第62条规定，“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业发展。”1999年，中共中央、国务院颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出，“积极利用财政金融、税收政策，继续鼓励社会、个人和企业投资办学捐(集)资办学，不断完善多渠道筹措教育经费的体制”。2001年，教育部《全国教育事业第十个五年计划》明确指出，“建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制，适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目。积极开展教育储蓄、教育保险工作。建立完善有关教育发展基金制度”。从1999年全面扩招起，各高等院校开始与商业银行合作，获得了巨额银行信贷资金。合理利用银行贷款的“度”被高等院校狂热的基建扩张高潮冲垮了。据中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》显示，2005年以前，我国公办高等院校向银行贷款总额达1500-2000亿元，几乎所有的高等院校都有贷款。另据2006年12月17日成都商报一项独立调研表明，高等院校贷款规模高达2000-2500亿元。巨额债务已成为高等院校的一大财务特征。
利用商业化银行借款进行基本建设，投资后形成的资产必须有回报的收益性资产，不可能是无收益资产或者无期望收益资产。根据现行、适用于高等院校的事业单位会计制度规定，固定资产不提取折旧。因而在财务预算中高等院校没有考虑固定资产投资回报或补偿计划。当高等院校主要利用商业化银行借款进行基本建设时，包括财政补贴、学费和其他收入在内的所有经费收入预算没有偿还银行借款本息的考虑。从上述会计制度的规定，就可以看出高等院校基本建设采用商业银行借款的不合理性。
更重要的是，教学科研设施投入并不等于投资。高等院校的教学科研设施投入不会产生利润，这是高等院校的非营利性质决定的。投资必须有回报、有利润要求，否则就不能称为投资。高等院校事实上进行无明确收益回报的教学科研固定设施投资，修建大量教学科研用不动产物业。作为非核心业务教学科研设施投资已经损害了高等院校核心业务的正常开展，对高校经营目标的实现产生了实质性的负面影响。
当然，政府对高校借款有政策支持但缺乏相应制度约束也是形成高校财务危机的重要推动力量。有政策支持会推动高校向商业银行进行大规模借贷，而没有相应的制度约束和监管使高校向银行借款的行为失去了相应的经济责任，财务危机的发生就不是偶然的。
此外，高校在财务上长期与金融市场基本脱离、相对封闭运作，采用与财政拨款完全不同、需要承担经济责任的商业银行借款，缺乏相应的内部控制体系，也是形成财务危机的一个重要原因。
三、高等院校财务危机的对策
面对高等院校已经发生的财务危机，有关各方都无法回避，必须采取恰当的方式予以解决。当前，高等院校发生财务危机往往首先会求助于上级主管部门或政府。从前面的论述可以得知，全国高等院校向银行大量借款是伴随着扩招而开始的，从1999年到2006年不足10年时间，累计借款额达到2500亿元，如果全部由政府来买单，将使政府财政支出负担极其沉重。因而，政府不可能彻底解决高等院校的财务危机，但必须参与和协助高等院校财务危机的解决。
国外大学基金会的做法可能对解决高校财务危机具有一定的借鉴意义。国外大学基金会一般都是非独立法人，隶属于大学，由大学委派投资委员会负责投资决策，投资资金来源主要包括捐赠和投资收益滚动积累，可以投资于股票、债券、房地产，甚至可以进行国际投资，从广阔的市场中寻求收益。根据耶鲁大学基金会2005年年报披露，过去10年间，基金会为耶鲁大学提供了大量财政支持，从1.49增至5.67亿美元，年增长14%，年度财政支持从1995年的15%上升到2005年的32%，而耶鲁大学2005年的经费支出预算为17.68亿美元。斯坦福大学、普林斯顿大学、哈佛大学等国外著名大学的情况也基本类似，大学基金会的收益已经成为高校的主要收入来源之一。2005年运作较好的清华大学教育基金会，投资收益也只有828万元。从投资效果来看，中国大学基金会的投资收益不可能成为高校收入的一种主要收入来源，也不可能成为解决高校财务危机的可行方式。
本文认为，解决高等院校财务危机可以从以下几方面进行：
第一，政府应当增加财政预算对高等教育财政支持，帮助高校解决财务危机。
无论是《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国教育法》，还是教育部《全国教育事业第十个五年计划》，都强调多渠道筹集资金发展教育事业的必要性，但如何适当利用商业化筹资工具没有给出具体规定，对高校的巨额银行信贷没有给予必要监督和及时纠正，因此政府应当对高校财务危机承担一定的责任，理应为高校度过财务危机提供必要财政支持。为此，政府应当确定财政承担高校借款的偿还份额，将银行贷款的偿还计划纳入长期财政预算，对高校贷款的财政支持予以制度化。这不仅有助于稳定高校与银行之间的债权债务关系，增强高校与银行对借款偿还的信心，帮助高校渡过难关。
第二，建立高校商业借款的核准制度。
高校作为非营利组织，有限的经费来源只能满足高等教育和科研的日常需要，而校舍扩张所进行的大额资本性支出往往需要政府财政的支持。在财政拨款无法快速到位的情况下，使用银行借款必须获得教育行政部门的核准，对包括借款条件、借款规模和还贷事宜在内的重要方面进行严格把关，对高校的还贷能力进行必要的评估，不允许商业银行把过多的资金借贷给还贷能力不足的高校，从源头上控制新的财务危机。
第三，建立高校银行借款的定期报告制度。
高校处于不断发展之中，其财务情况也会发生相应变化。为了及时追踪和了解高校借款的偿还情况，教育行政主管部门应当要求有借款的高校按时提交还贷信息报告，使核准的贷款能够按照事先约定的条件及时足额偿还。同时，定期报告制度也有助于教育行政主管部门及时发现问题，提出并实施整改方案，尽可能避免发生影响面较大的财务危机。
第四，高等院校应加强诚信体系建设，强化其化解财务危机的责任。
稳定可靠的社会信用体系是市场经济有序运行的基础条件之一，也是节省交易成本、减少交易不确定性的重要条件。建立起完善的社会信用体系是社会主义市场经济发展的要求。良好的社会信用环境是金融市场有序发展的基础，也是防范、化解金融风险和金融危机的有力保障。市场经济并不内在必然地产生信用经济和道德经济，在一定的条件下反而有可能出现诚信缺失，甚至引发信用危机。部分高校借款所引发的财务危机已经表现出诚信体系的缺失。服务于教学科研性的基建投入不应当采用高比例的商业银行借款来完成。据小范围调查发现，不少高校在借款前没有明确的还款计划[9]。高校属于事业单位，不存在应用破产机制偿还债务的可能性，但作为一类重要社会群体，必须遵守诚实守信的道德规范。因此，高等院校一方面需要加强正式制度约束，另一方面还要加强道德建设，弘扬契约精神，培育诚信意识。树立诚信意识，遵守诚信规则，不仅是具有独立法人地位的高校应该具备的基本品质，同时也是培养学生诚实守信的生动教材。只有具备必要的诚实守信的道德意识，高等院校才能够明确解决财务危机过程中应该承担的经济责任和社会责任。
第五，高等院校必须建立完善且严格的财务预算制度，改变预算软约束引发的过度借款和过度投入。
在扩招的背景下，政府政策导向直接推动了高等院校向银行的借款。更为重要的是，这种政策导向使政府成为高等院校借款的隐性保证人，形成了严重的高校基本建设投入预算软约束。高等院校基本建设的预算软约束造成两个后果：一方面存在浪费性使用借款的现实，另一方面发生了偿债危机。尽管政府对财务危机必须承担政策导向责任，但高等院校也应独立承担因自身行为所引发的财务风险。通过强化高等院校财务预算制度的约束功能，不仅可以遏制财务危机的扩大，还有助于提高教育经费的使用效率，对节约教育成本、提高还款能力具有积极意义。要改变高等院校基建投入软约束的现状，在教育主管部门的主导下，高等院校必须建立健全独立承担责任的财务预算制度。高等院校必须对基建投入进行可行性论证，同时还要对基建投入的资金来源进行可行性论证。教育主管部门对高等院校负债投资建设计划实行项目论证、评估、审批进行监督，同时要建立高等院校债务预警指标体系，对高等院校的财务状况进行及时评估、预警，使高等院校贷款风险处于可控限度之内。
第六，清产核资，组建营利性公司，结束各高等院校与关系银行之间的债权债务关系。
2005年教育部颁发的《教育部关于积极发展、规范管理高等院校科技产业的指导意见》规定，“高校要对所投资企业占有和使用的国有资产进行清产核资，清产核资要申请立项，清产核资结果应经上级主管部门审核并报国有资产管理部门确认。按照资产属性，建立经营性资产与非经营性资产分类建账、分开管理的制度。各高校要设立学校资产管理委员会或领导小组，加强对经营性资产的监督与管理，确保国有资产的保值和增值。”通过教育行政部门、财政部门和国资委牵头，通过清产核资，在一定范围内将各高等院校通过有偿或无偿划拨取得的土地使用权作价，连同经费结余作为初始投入的资本金，按照初始投入的资本金折算股份，各高等院校以投资者身份组建以利润最大化为目标的公司制企业。教育部、财政部和国资委或各地教育主管机构、财政部门和国资委通过与高等院校存在债权债务关系的各家商业银行进行协商，必要时可由地方政府提供担保，将各高等院校的银行借款全部转入营利性公司，成为营利性公司的负债，结束各高等院校与关系银行之间的债权债务关系。将利用银行借款兴建的教学科研设施(主要包括教学楼等等不动产)的产权按照评估价格过户，成为营利性公司的资产。教学科研设施评估价格高于账面价值部分的差额，可以由各高等院校共同协商确定，要么折算为各高等院校的股份，要么作为资本公积处理，作为全体股东的共有财产。高等院校通过市场化方式向营利性公司租赁教学科研设施，使教学科研设施投入得以保证，而且还可以获得专业化资产管理方式，提高教学设施投入质量。同时，高等院校依赖政府拨款、教学服务收费、接受捐赠和内部积累满足提供高等教育服务的经费需要，摆脱财务危机。营利性公司通过向高等院校收取服务费用，发展新的产业，创造新的利润增长点，立足于资本市场，逐步偿还银行借款。
参考文献
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[9]林莉.中国高校贷款问题研究[D].厦门大学博士论文，2006.
(责任编辑：赵友良)
收稿日期：2008-04-03
基金项目：本文得到上海市教委上海高校选拔培养优秀青年教师科研专项基金资助，编号ssd05041。
作者简介：敬志勇，1972年生，男，博士，上海师范大学商学院教师，主讲财务管理。