摘 要：旅游立法是中国“依法治国”法制建设领域的重要组成部分。从旅游立法的必要性、立法目的与宗旨、立法模式的构想入手，提出建立《旅游基本法》、完善旅游单行法、补充与修改其他相关的法律、注重地方旅游立法、加强国际间的法律交流和合作、健全旅游行业协会体系。为探索与研究如何完善中国旅游立法、健全旅游法制建设提供参考。
关键词：旅游基本法；旅游单行法；地方立法；行业协会
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）07-0127-02
旅游要发展，法制先行，法制手段是为旅游业发展保驾护航。2011年“两会”期间，全国人大提出尽快出台《中华人民共和国旅游法》，国务院《关于加快发挥旅游业的意见》中也指出，“制定旅游法是应时之需、势在必行。”尽管如此，中国《旅游法》的立法问题历经二十三年，几经周折，却迟迟难以出台。旅游立法问题已是中国旅游业发展的大势所趋，不容回避。
旅游立法是中国“依法治国”法制建设领域的重要组成部分。中国旅游立法旨在促进现代旅游业的健康发展，构建社会主义和谐社会。旅游立法的建设应以市场经济为基础，体现社会契约关系，构建以民主、平等、商谈、参与为目标的公民社会，在强调公民权利实现与保障的同时，要致力于促进旅游者的健康生活，并向社会、文化、精神等领域的全面发展。
中国旅游业牵涉到多部门，旅游行政部门缺乏“硬手段” 措施，各地方保护主义观念强，缺乏必要的旅游相关法律，导致旅游投诉处理程序复杂，难度大；随着中国旅游业已成为国民经济新的增长点，需要进一步规范旅游市场，建立旅游立法为旅游业的健康发展保驾护航；中国入世以来，要求中国旅游立法应具国际化，制定与WTO《服务贸易总协定》和国际惯例相一致的法律制度，建立完整旅游服务贸易法律体系。
一、旅游立法的宗旨
所谓立法宗旨是指制定该部法律的根本目的，它是贯穿整部法的灵魂，并对其具体适用起着最高的指导作用。在中国，旅游是中国公民的一项特殊权益的表现，从宪法的角度讲，它是公民休息权的具体体现。“旅游者是一切旅游现象、旅游实践活动的中心和本源。”“旅游者在旅游活动中所接触到的社会个体和群体是因旅游者才被赋予‘旅游意义’的。”可见，中国旅游法应该是一部服务性大法，其宗旨是以旅游参与人的各项活动为目的，法律应从旅游参与者的角度去考虑各项法律规范制度的安排。
二、立法模式
（一）建立覆盖全面、关系明晰、体系完备的旅游产业基本法——《旅游基本法》
《旅游基本法》是一部规定国家发展旅游业方向性、基本原则性以及规范旅游活动中各项主体之间权利义务关系的指导性法律。目前，世界上已经有七十多个国家和地区颁布《旅游法》作为本国发展旅游业的基本大法。它们对国家旅游业市场的监管提供了基本法则和执法准绳。对推动地方旅游事业的发展，明晰相关旅游法规体系的结构起着至关重要的作用。
1.拓展旅游法源基础。中国对旅游基本法的起草及研究工作已经历了二十余年的时间，为构建旅游基本法的法源基础已经具备，宪法作为中国旅游立法最根本的法律基础外，现有的《刑法》、《民法通则》、《经济法》、《出入境管理法》、《环境保护法》等奠定了中国旅游立法重要法源基础。整合这些法源基础，找到现有相关法律中与旅游业的契合点，重新制定出公定力、执行力、权威力、有操作性的旅游基本法。
2.立法模式构想。确定合适的立法模式是中国旅游法的制定的关键，可以借鉴别国旅游业立法的经验，结合中国的国情，建设中国旅游业合理的立法模式，中国应当在宪法的指导之下进行旅游基本法的建设，在旅游基本法的指导之下，进行旅游单项立法和部门规章制度的制定。对现存的部分法律进行内容的修订与补充。
3.确立旅游基本法法律地位。要确立旅游基本法法律地位，应明确四个方面的法律问题：一是旅游业在中国国民经济中的地位与作用；二是旅游活动中各项权利主体之间的权利和义务关系；三是旅游行政管理组织机构职能；四是旅游行业协会性质以及旅游监管体系的运行。只要理顺这样的问题内容，旅游基本法将作为调整旅游法律关系的法典，对旅游活动起到法律规范的作用。
旅游基本法应该被誉为中国旅游法律体系中的“宪法”，各项旅游法律法规中的“母法”，在各级、各类旅游立法中是法律的重要渊源与依据。旅游基本法也是国家干预各项旅游活动的宏观调控法，它以纵向旅游法律关系为调整对象，应属于中国经济法法律范畴。
（二）完善旅游单行法
中国现行的旅旅游单行法主要是涉及旅行社、导游、出入境和旅客运输的损害赔偿方面，大多数法规不是专门为旅游业而颁布的，不能解决旅游活动中法律纠纷。为保障旅游业的发展我们应当在《中华人民共和国旅游基本法》的指导之下，以现有的《旅行礼管理条例》、《导游人员管理条例》等法规为基准，加快制定与旅游活动相关的单行法、实施细则。
1.制定《旅游社法》。《旅行社法》的主体是旅行社、旅游者、旅行社的员工、旅游行政管理部门，调整的是旅行社之间，旅游社和内部员工之间，旅行社和旅游者之间，以及旅行社和旅游主管部门之间的法律关系。
2.制定《饭店法》。由于没有专门的法律，我们已经无法面对繁荣的饭店业带来的各种的纠纷和管理问题，颁布《饭店法》是保证旅游业健康发展的又一个重要的举措。如日本就专门颁布了《国际观光饭店整备法》对饭店的设立经营管理做了相关的规定。中国的《绿色旅游饭店》、《旅游涉外饭店星级划分及评定》可成为中国《饭店法》制定的基础。
3.制定《导游法》。因中国旅游市场的现实情况，导游只有达到较高的专业水平和高尚的道德水准才能在旅游活动中发挥真正的主导作用。要更好规范导游的行为，就需要保障导游的权利。《导游人员管理条例》为中国《导游法》出台打下了坚实的基础。
（三）补充、修改其他相关的法律
法律的修改与补充，是指立法主体对现行法实施改动，使其呈现新面貌的专门性活动。法的补充则是在原来法的规定不变的情况下，在法条中添加新内容，使法更能完善地解决复杂的法律问题。旅游业是一个复杂的行业，旅游业实际存在的情况在现实生活中难以把握，仅仅依靠一部基本法和几个单行法是难以调整众多的旅游法律关系。
1.在《合同法》中单独列出旅游合同：中国在1999年颁布的《中华人民共和国合同法》在分则部分规定了十五种合同，但没有列出旅游合同。随着人们旅游活动的日益增强，旅游合同已经越来越成为生活中的普遍现象。在近几年的旅游纠纷中，有很大一部分纠纷产生于旅游合同中，如旅游合同中所提供的旅游产品，包括交通、住宿、餐饮等繁多内容。而旅游产品具有无形性、不可储存性、生产与消费的同步性等特点，使得旅游合同在履行时不确定的因素太多，并在很大程度上要受外界环境的影响，这使得旅游者与旅行社之间容易发生纠纷。所以，应当根据旅游活动的性质、特点，在法律中单列出旅游合同，并对合同的成立、变更、解除等活动做出相应的法律规定，有利于规范旅游行为，维护旅游市场的秩序。
2.在《反不正当竞争法》中明晰规范旅游企业的竞争行为。中国旅游活动，一直存在“零团费”现象，扰乱整个旅游市场良好秩序。要能有效制止旅游市场零团费的问题，维护好旅游市场公平竞争的良好秩序，很大程度，只有取决于法律硬性手段。笔者认为可以修订中国1999年颁布的《关于制止低价倾销行为的规定》中规定的低价销售商品的行为，行为可以延伸到服务类产品，对旅游服务中的低价倾销进行法律上明晰的认定，并规定相应有效的处罚手段。
3.制定中国《旅游者权益保护法》，将旅游活动纠纷中容易争议的几项权利进行规定。如旅游适留权、旅游知情权、旅游监督权、索赔权、组团权、人格与民族习俗受尊重权等，进行法律上的界定；制定《风景名胜区法》，成立有独立的行政管理和综合执法能力的风景名胜区管理局，明确违反规划进行资源开发的法律责任理，较好地解决风景名胜区的“软规划” 问题，理顺国家风景名胜区的管理体制；对“旅游精神赔偿” 作出法律上的界定。
（四）注重地方旅游立法
现阶段，中国各地方注重旅游立法程度较高。截至2003年，中国已有29个省、自治区、颁布了地方旅游法规，这反映了各地旅游业发展的势头较好，同时也体现了各地方运用法律手段保障旅游业发展的认同程度较高，这为中国旅游法制建设作了很好的铺垫。
（五）建立健全旅游行业协会体系
目前中国已初步建立起旅游行业协会体系，但旅游行业协会发挥职能不到位，对旅游行业发展未能起到“领头羊”作用。随着中国旅游行业管理体制由政府主导型向市场主导型的渐进转变，旅游行业协会将逐渐取代政府部分监管职能，它灵活多变，善于集中良好行业资源，对旅游行业市场势必起到各方面的协调作用。因此，应该确立旅游行业协会的法律地位和作用。
（六）注重加强国际间的旅游法律方面的交流和合作
中国旅游业作为国际服务贸易重要组成部分面临着挑战与竞争。旅游业问题不再是个别国家问题，而是国际问题。我们共同面临着棘手的问题，就是现行旅游相关法律与国际服务贸易组织如何相适应。同时，由于旅游本身就是一项跨地区、跨国际的行为，它涉及到全人类活动、地球环境、世界资源、能源开发、国际安全等世界性的问题。因此，要求我们必须加强国际间的信息交流和合作，共享良好的旅游资源与平台，使中国的旅游法制建设与国际接轨，以增强在国际旅游市场上的竞争力。
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