◆ 中图分类号：F812 文献标识码：A
内容摘要：本文运用均衡分析的方法，从新制度经济学视角考察资源配置的效率与公平，以城乡教育资源配置为切入点分析各种制度因素对资源配置效果的影响，追溯资源均衡配置的制度障碍，从制度创新的角度探索资源均衡配置对策。
关键词：新制度经济学 均衡 资源配置
资源配置的均衡分析
资源配置是以其能为人们提供最大满足或福利为目的，资源配置效率最大化的标准在经济学中称为“帕累托效率”或“帕累托最优”。帕累托效率是指这时的经济已经不能通过改变产品和资源配置，在其他人效用水平不下降的情况下，使别人的效用水平有所提高。反之，帕累托无效率，是指经济还可以通过重新配置产品和资源，在其他人效用水平不变的情况下，使得一个或一些人的效用水平有所提高。因此，资源配置的帕累托效率是资源配置相对均衡的体现，反之，资源配置的帕累托无效率或非帕累托最优则是不均衡或非公平的体现。本文即运用均衡分析的方法，从新制度经济学视角考察资源配置效果。
均衡分析法是新古典经济学的主要分析工具。新古典经济学的均衡分析虽然正确地强调了资源的稀缺性，但是却抽象了制度、政治和文化等因素。新制度经济学从批判新古典经济学对于制度问题的忽视出发，基本继承了新古典经济学的均衡分析方法，并且借用这种方法构建了其制度体系。新制度经济学按照均衡分析方法，以制度均衡为中心，运用制度供给、制度需求等基本工具，建立起一整套制度变迁理论体系。这一方法为进行制度研究，把诸如教育之类的相关变量引入研究视野提供了方法要件。新制度经济学的均衡分析不仅关心资源配置和静态均衡的分析方法，还主张把制度因素引入经济分析之中。本文即把制度因素引入对资源配置相关理论的均衡分析之中，鉴于资源配置理论相对较抽象和宽泛，拟以城乡教育资源配置为切入点进行具体的均衡分析，从新制度经济学视阈正式制度和非正式制度两个方面对城乡教育资源均衡配置的制度因素及其作用方式进行规律性分析，并提出相关制度选择，其目的在于通过这种规律性分析为消除妨碍资源均衡配置的不良制度约束，改善资源配置的制度环境，进而从根本上提高资源配置的公平和效率提供理论依据。
新制度经济学认为，制度变迁可以用“需求—供给”理论架构进行分析。当制度供给能满足制度需求时，制度处于均衡状态，否则就处于非均衡状态。如同任何一个实际的人都只能在由现实制度所赋予的制度条件中活动一样，教育发展也无一例外地是在特定的制度约束条件下进行的。我国近年来教育发展不均衡问题凸显，其中城乡教育差距问题尤为突出，究其根源在于城乡教育对公共资源占有的不平等，即教育资源配置的不均衡。因此，“教育资源配置的均衡是教育均衡发展的基本前提”（翟博，2002），教育资源配置效果的好坏必然会受到各种各样制度因素的影响和制约。
城乡教育资源配置是指城乡之间各种教育资源，包括人力、物力、财力、时空、信息、文化、权力、制度、政策、关系等等，在各种不同的使用方向之间的分配。教育作为一种公共产品或准公共产品，其所需资源主要是政府通过行政手段进行配置，因而作为政策制定者和执行者的政府，对城乡教育资源均衡配置负有根本性责任。从这个意义上说，教育资源配置在很大程度上是一种制度和政策安排。近年来，国家不断加大对农村教育的投入力度，教育扶贫的对象和范围不断扩展等举措，对促进我国城乡教育均衡发展有所成效，尤其是在部分地区和部分项目上收效较为明显，但这些并没有从根本上遏制近些年来城乡教育差距持续扩大的势头。随着教育改革和发展的深入，城乡教育资源配置不均衡不断向纵深发展，主要体现在城乡教育资源配置不均衡不仅反映在增量上，更体现在存量上；由教育经费等物质资源不均衡向课程教学等非物质资源不均衡转移，差距越来越带有隐蔽性；权力、政策、制度、关系等社会性资源是获取经费、师资、教学条件等物质性资源的重要因素。归根结底，关键在于没能在国家整体范围内，从涵盖今后一个长时期的可持续发展机制的角度，形成解决我国城乡教育问题的长期稳定且又综合的战略性制度设计。因此，落实科学发展观，建设人力资源强国必先强教，必须从制度和政策制定层面探寻城乡教育资源配置不均衡的根源，深入分析其制度障碍及相关选择。
城乡教育资源均衡配置的制度障碍
所谓制度，简单地说就是管束人们行为的一系列的规则（丁煌，2002）。新制度经济学派的代表人物，美国著名经济学家诺思（D.C.North）认为“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为”。针对我国城乡教育资源配置不均衡问题，本文以新制度经济学视角，分别从正式制度和非正式制度因素方面进行相应分析。
（一） 正式制度因素
城乡二元经济结构不均衡。城乡经济发展的水平差异决定了城乡教育资源配置的总量、结构和规模的不同，城乡之间巨大教育差距在一定程度上是城乡经济差距的结果。城乡二元经济结构渗透到教育领域， 衍生出城乡二元教育结构。城乡教育资源的办学条件、师资分布、教学与课程取向都有很大不同，同时城乡二元教育结构的形成又进一步造成了城乡经济差距的拉大，形成恶性循环。
传统教育投资体制不完善。我国目前实行“以县为主”的教育经费投入体制，虽然基本实现保障学校日常运转的目标，但涉及教育事业发展所需资金，县级政府则普遍心有余而力不足。在现有的“分税制”财政体制下，县级财政所占份额很小，加上乡（镇）级财政也只占全国财政收入的 20％（张鸿，2007）。地方基层政府分担80％以上的教育经费，而省级和中央政府分担的比重过低。这种分散型教育投资体制使得中央对地方政府教育资金的分配使用监控不力，缺乏相应监督机制来进行有效约束。另外，某些地方官员打着教育改革旗号，借用权力谋求私利和职位升迁，加剧了城乡教育资源不均衡发展。
教育资源配置政策偏向性。我国城乡教育资源配置政策奉行重点配置取向，具体表现在城市优先、城乡分治重点学校等政策取向。这种取向导致的直接结果便是城乡教育资源配置的巨大反差和教育发展失衡， 使得农村地区的孩子在享受优质教育上始终处于弱势地位；一些教育行政主管部门制定不合理政策，向重点高校或中小学倾斜，加剧了教育资源不均衡发展的现状，也鼓励了教育乱收费现象。教育资源配置政策的偏向性导致当前我国城乡教育资源向城市和重点学校集中，配置不平衡加剧。
（二） 非正式制度因素
惯性理解的偏差。对于城乡教育资源而言，其配置具有一定的强制性。国家规定父母对于子女完成规定年限的教育负有责任，所以通常意义上认为家长应承担主要责任和义务。其实，政府责任应该放在首位，政府有义务向民众提供必要的教育资源。目前我国在这一观念的理解上存在偏差，造成地方规避责任甚至发生寻租行为。
价值观念的扭曲。20世纪90年代中期以来，在市场经济优胜劣汰等价值观念的影响下，国家为了实现快速发展，在教育方面实行了效率优先、兼顾公平的政策，有限的教育资源向重点地区、重点学校倾斜。另外，由于收入分配差距拉大和市场机制介入等经济因素的负面影响，使得民众的价值观产生极大转变。一方面，基尼系数表明我国社会财富越来越向高收入者集中，使得利益不平衡加剧。另一方面，市场机制介入教育领域，追名逐利的价值观使教育资源配置更加不均衡。
家庭背景的影响。由于城乡家庭背景和家长自身特点的差异，对子女教育的重视程度不同。城市家长相比农村家长而言，受教育水平和经济收入在总体上较高，因此对子女的教育更加全面科学。农村教育由于经济文化和相关条件限制，对子女的教育水平有限。另外，流动人口子女的教育问题还存在。
新制度经济学视阈下城乡教育资源均衡配置的制度选择
（一）正式制度选择
教育经费投入保障。农村教育经费投入不足是长期困扰教育发展的根本问题。我国教育经费特别是义务教育经费投入的主体是政府，财政拨款是教育经费的主要来源。地方财政只有进一步加大投入，贯彻中央关于新增教育经费主要用于农村的要求，加强对薄弱学校的建设和改造，才能推进城乡教育的均衡发展。关注农村教育的差距，保障农村教育的健康发展要实施教育投入的倾斜政策，同时规范教育法律法规保障教育经费投入。目前的教育财政拨款体制中，并没有对教育要素成本进行分类、分担，而是都由县级财政予以承担，只是在学校使用这些经费时受不同分类的限制。为此应逐步建立省、市与县的教育要素财政成本的分担机制，对于这些教育要素成本不同层级政府分担相应的比例，从而建立教育财政投入的分担机制，并由此建立不同层级政府分担教育成本的相互制约与监督机制。
制定基本办学标准。一是学校硬件条件的标准化，加强基础设施建设，促进城乡学校办学条件均衡；二是学校软件资源的标准化。加强基础教育课程改革，提高城乡学校教学质量。充分挖掘学生潜力，创新课堂教学模式，缩小城乡学校办学水平差距。实现城乡学校资源配置均衡化，政府可以通过政策来调节。政府应通过平等对待学校来保障和促进学生享有平等发展的条件，重点和非重点学校是教育非均衡发展的主要标志。这两种学校的差距首先是经费的差距。当前，应在政策上取消重点学校的基础上，进一步加强薄弱学校的更新和改造，推行基础教育均衡发展。
考核政府教育政绩。政绩考核无疑是最触动地方官员神经的举措，但在如此功利的教育考核指标下，教育难以实现科学发展。因此，国家必须建立科学的政府教育政绩考核评价体系，这一体系包括地方政府可用财力用于教育的比例，考核教育工作绩效；实施公共教育经费拨款均等化制度，考核教育公平度；行政区域内义务教育学校建设合格率，考核提高办学水平的努力程度；健全城乡统一的教师工资待遇保障机制，考核保障教师合法权益成效；和谐协调的地方教育结构，考核推进教育科学发展的成效。
（二）非正式制度选择
建立教育弱校特许制度。通过引进外部资源改造教育弱校，采用协议方式具体规定政府与受托方的权利与义务，避免国有资产流失和国家教育秩序的破坏。处于边远山区与农村的学校教育很难实现规模效应，这些学校即使获得同样的生均教育财政拨款，也难以取得与其它区域学校相同的教育效果。为此，省级政府与辖区的市级政府可以建设若干教育特区，针对实际情况给予教育特区建设以多种优惠条件。
建立边远教师保障机制。政府可以为相对贫困落后的边远或农村地区的学校设立边远教师基金，鼓励优秀教师到这些地方任教，从而保证这些学校或区域的教育质量（范国睿，2009）。
创新民工子女就学机制。把解决农民工子女就学问题提上民生发展议程，将农民工子女接受义务教育纳入教育事业发展规划，进一步扩大农民工子女指定学校数。另外，可以试点民工子女定向培养制度：一是人口流入的城市将民工子女集中在特定中学，以户籍所在地学校采用的教材进行教育，为他们参加户籍所在地的高考进行定向培养；二是为民工子女开放部分职业教育学校，为当地企业或相关部门组织定向培养所需人才。
参考文献：
1.翟博.教育均衡发展：现代教育的新境界[J].教育研究，2002（2）
2.丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策[M].人民出版社，2002
3.[美]诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海三联书店，1994
4.张鸿.谈城乡教育均衡和谐发展问题[J].商业时代，2007（18）
5.范国睿.教育政策观察[M].华东师范大学出版社，2009